מה תוקפו של הסכם לחלוקת שטחים והכנסות בין מועצות אשר לא קיבל את מלוא האישורים הנדרשים?

ערעור אזרחי בו מועצה אזורית יואב מבקשת הצהרה כי עיריית קרית גת הפרה חוזה ומבקשת קבלת סעדים כספיים בעבור הפרה זו. ביהמ"ש המחוזי דחה את תביעת המועצה, מכאן ערעור המועצה לבית המשפט העליון.

הרקע

בשנת 2000 נחתם חוזה בין המועצה האזורית יואב (המועצה) לבין עיריית קרית גת (העירייה), לפיו המועצה תעביר שטח משטחה, לשטח השיפוט של העירייה, בתמורה לקבלת מחצית מחלף היטל ההשבחה שישולם ע"י רמ"י. שר הפנים נתן את אישורו לביצוע חלופת השטחים, ובשנת 2014 החלה רמ"י לשווק את השטחים ובתוך כך להעביר את כספי חלף ההיטל לעירייה, אולם בפועל זו נמנעה מלהעביר את הכספים למועצה. בהתאם לכך הגישה המועצה תביעה לביהמ"ש המחוזי בבקשה לקבלת סעדים כספיים וכן להצהרתו כי העירייה הפרה את ההסכם.

במסגרת פסק הדין שניתן בביהמ"ש המחוזי נקבע כי עפ"י ס' 203 לפקודת העיריות מחויב הגזבר לחתום על הסכמים מטעם הרשות, אולם בפועל במקרה זה לא חתם הגזבר. כמו כן, עפ"י ס' 9א' לפקודת העיריות, הסכמים מסוג זה דורשים את אישור שר הפנים הן על חלופת השטחים והן על הסדר חלוקת ההכנסות הנובעות מחלופה זו. במקרה דנן השר אישר את מתווה חלוקת השטחים, אך לא את חלוקת ההכנסות בהסכם. משכך קבע ביהמ"ש המחוזי כי ההסכם אינו תקף, כך שהעירייה אינה מחוייבת להעביר את הכספים למועצה.

לעניין אישור שר הפנים נטען ע"י המועצה כי למרות קיומה של הדרישה לאישור השר, בפועל הדרישה לא נאכפה. לחלופין נטען כי אישור מתווה חלוקת השטחים ע"י השר מהווה אישור מכללא גם לחלוקת ההכנסות בין הרשויות.

אשר להעדר חתימת הגזבר, טענה המועצה כי התעקשות על פגם זה הינה חסרת תום לב. עוד טוענת המועצה, כי עפ"י ע"מ בית הרכב נ' עיריית ירושלים (6705/04) תכליתה של הדרישה לחתימת הגזבר היא קיומה של בקרה ושקיפות בכספי ציבור, לכן מקום בו דרישה זו מתקיימת אין להתעקש על העדר חתימת הגזבר. המועצה צרפה ראיות כי גזבר העירייה היה מודע להסכם, לפיכך התקיימה דרישת הבקרה.  

מנגד העירייה עומדת על כך, כי התנאי המתלה מחייב את אישור כלל הרשויות המוסמכת לכך  ובפרט אישור מפורש של שר הפנים לחלוקת ההכנסות, ומשלא התממש תנאי זה בטל ההסכם.

לעניין חתימת הגזבר, טענה העירייה כי בהתאם להחלטת ביהמ"ש המחוזי, חייב הגזבר לאשר הסכמים שיש להם השלכות כלכליות, ומשלא חתם הגזבר החוזה אינו חוקי ותוקפו בטל.

דיון והכרעה

בפתח דבריו ביקש הרכב ביהמ"ש את חוו"ד משרד הפנים להסכם. משרד הפנים ערך שימוע לצדדים וקבע כי העירייה תעביר למועצה 33% מחלף היטל ההשבחה. לאור זאת הודיעה המועצה כי היא מקבלת את עמדת משרד הפנים ומוותרת על טענותיה בדבר הפרת חוזה. מנגד, העירייה המשיכה לטעון שאין לקיים את החוזה, בשל החוסר בחתימת הגזבר, וכן טענה כי אישור השר לא עונה על מתלה כפי שהוגדר.

ביהמ"ש קובע כי ס' התנאי המתלה מחייב את קבלת כלל האישורים כולל אישור לעניין הכנסות והוצאות משר הפנים.

ביהמ"ש לא מקבל את פרשנות העירייה כי ס' 9א' המחייב את אישור שר הפנים לעניין הסדרים הקשורים בהיטל השבחה מורה על היטל השבחה בלבד ואינו תקף לעניין חלף היטל השבחה. עוד הוסיף ביהמ"ש, כי מרגע שאישר משרד הפנים את תנאיו המחודשים של ההסכם, הוא עומד בדרישת ס' 9א'.

העירייה טענה כי החלטת משרד הפנים אינה סבירה. משום שקבלת ההחלטה נעשתה זמן רב לאחר חתימת ההסכם. כמו כן טענה כי מרגע שהכניס משרד הפנים שינוי בהסכם, לא מתקיים התנאי המתלה המחייב את אישור ההסכם "כמות שהוא". ביהמ"ש לא מקבל את הטענה כי נפל פגם בשק"ד הדעת של משרד הפנים, וקובע כי שימוע בו נשמעות טענות שני הצדדים הוא הליך ראוי. כמו כן, ביהמ"ש דחה את הטענה כי אישור משרד הפנים לא נעשה להסכם כמות שהוא, כיוון ומהותו של השינוי הוא הקלה על תשלום חיובי העירייה.

ביהמ"ש הסביר שתכלית אישור הגזבר להסכמי העירייה הינה הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור. באופן עקרוני הסכם ללא חתימת הגזבר בטל בשל אי חוקיותו. ברם, במקרה והחוזה לא חוקי מוסמך ביהמ"ש לשנות את חיובי הצדדים, כאשר שינוי זה הוא הדרך שתוביל לתוצאה הצודקת. ביהמ"ש מנה מספר שיקולים לשינוי חיובים לשם קבלת תוצאה צודקת.

1. מידת תום הלב של הצדדים ומידת אשמתם, במקרה דנן, קבע ביהמ"ש שההתעקשות על חתימת הגזבר מהווה עמידה על זכות שלא בתו"ל מצד העיריה, שכן בעירייה כבר קיבלה את חלקה בעסקה.
2.  מידת אי החוקיות הכרוכה בחוזה, במקרה זה, גם העירייה וגם המועצה ידעו שללא חתימת הגזבר החוזה אינו חוקי. חרף זאת, אי החוקיות בחוזה אינה פרט מהותי אלא נעשה באופן אגבי ולפיכך לא נדרש לתת תשומת לב מיוחדת לאי חוקיות זו.
3.  מידת ביצועו של החוזה בפועל, ככל שהצדדים התקדמו בחיוביהם ביהמ"ש ינטה יותר לחייב את הצדדים בהשלמת החוזה. במקרה דנן המועצה ביצעה את כל חיוביה כלפי העירייה, לפיכך ראוי כי העירייה תקיים את חלקה כלפי המועצה.

ביהמ"ש קבע בהתאם לשיקולים אלו האיזון הנכון הוא לחייב את העירייה לקיים את חיוביה כלפי המועצה באופן חלקי.

סיכום

ביהמ"ש משנה את החלטת משרד הפנים וקובע כי הסכום יופחת מ33% ל24% מחלף היטל ההשבחה, וזאת בכדי למנוע עידוד צדדים בעתיד להתקשר בחוזים אי חוקיים. לא ניתן צו להוצאות בערעור.