שלום חרוזי נגד מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ (בניהול מיוחד)

השופט רועי פוליאק

ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב (סגנית הנשיאה רוית צדיק ונציגי הציבור גב' ניצה פרידמן ומר אהרון אזון; ק"ג 13922-12-18), [פורסם בנבו], שבו נדחתה תביעת המערער להגדלת תשלומי הקצבה המשולמים לו על ידי המשיבה. במוקד הערעור עומדת הסוגיה האם "הלכת קוריצקי", החלה על עובדי מדינה, חלה גם על עובדי רשויות מקומיות.

רקע

מיקוד המחלוקת

1. המערער, יליד חודש דצמבר 1942, עבד בעיריית רחובות (להלן – העירייה) החל מחודש אפריל 1993 ועד לפרישתו לגמלאות במסלול של פנסיה תקציבית בחודש ינואר 2010. קודם לעבודתו בעירייה, הועסק המערער בפרי תנובה אגודה שיתופית בע"מ (להלן – המעסיקה הקודמת) החל מחודש אוקטובר 1964 ועד לחודש אוקטובר 1992. בתקופת העסקתו במעסיקה הקודמת, בוטח המערער בקרן הפנסיה המקיפה של המשיבה (להלן גם – הקרן).
2. ב"הסכם להבטחת רציפות זכויות פנסיה לעובדים העוברים מקרנות הפנסיה של ההסתדרות לרשויות מקומיות ולהיפך" מחודש מרץ 1975 (להלן – הסכם הרציפות או הסכם רציפות הרשויות), אשר הוחל על המערער לפי בקשתו בסמוך לפרישתו מעבודתו בעירייה, נקבע כי בעת פרישה תשולם הפנסיה בגין תקופת העבודה הכוללת במוסדות השונים על ידי המעסיק האחרון ("המוסד המשלם" בלשון הסכם הרציפות), אך "כל מוסד יהיה אחראי בנפרד עבור הזכויות הקשורות בו בהתאם להוראות הנהוגות בו, אלא אם נאמר אחרת בהסכם זה" (סעיף 5 להסכם הרציפות. ההדגשה הוספה – ר.פ).
3. לטענת המערער הוא זכאי לפי הסכם הרציפות כי השכר הקובע המבוטח בקרן בגין תקופת העבודה אצל המעסיקה הקודמת, יוצמד לשיעור עליית השכר הממוצע במשק (עד לתקרה של 2% בשנה) ממועד סיום העבודה ב"מוסד הקודם" (המעסיקה הקודמת) ועד למועד הפרישה מהעבודה במוסד המשלם (העירייה).
4. הקרן היא קרן פנסיה ותיקה גרעונית. בפרק ז1 של חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן – חוק הפיקוח) נקבע כי על הקרנות הגרעוניות, עמן נמנית כאמור הקרן, יחול תקנון אחיד וכי "הוראות התקנון האחיד יחולו על אף האמור בכל הסכם או הסדר אחר" (סעיף 78י(ב) לחוק הפיקוח). בתקנון האחיד נקבע כי ככלל כאשר השכר הקובע בגין תקופת העבודה ב"קרן המשלמת" (בענייננו: העירייה) נמוך מהשכר הקובע ב"קרן המשתתפת" (בענייננו: הקרן), יוצמד השכר האחרון בקרן המשתתפת לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן ולא לשיעור עליית השכר הממוצע במשק כפי שלטענת המערער נקבע בהסכם הרציפות. נעיר, כי הפערים בין המדדים השונים עשויים להיות משמעותיים. בעניינו של המערער הצמדת שכרו המבוטח האחרון אצל המעסיקה הקודמת לשכר הממוצע במשק, בהתאם לקבוע לטענת המערער בהסכם הרציפות, היתה מעמידה את שכרו הקובע בגין אותה תקופה על סכום של 8,152 ש"ח. הצמדת השכר האחרון למדד המחירים לצרכן, בהתאם להוראות התקנון האחיד, מעמידה את השכר הקובע בגין תקופת ביטוחו במשיבה על סכום של 6,862 ש"ח.
5. הקרן מחשבת את השתתפותה בקצבה המשולמת למערער באמצעות העירייה לפי הוראות התקנון האחיד ולא לפי הוראות הסכם הרציפות. כפועל יוצא מכך, השכר הקובע ממנו מחושבת הקצבה בגין עיקר התקופה המזכה בגמלה של המערער, נמוך לטענת המערער מהשכר הקובע אלמלא החלת הוראות התקנון האחיד על המערער.
6. לטענת המערער אין להחיל עליו את הוראות התקנון האחיד. המערער משליך יהבו, בעיקר (אך לא רק), על פסק דינו של בית המשפט העליון, מפי השופט [כתוארו אז] חנן מלצר, בבג"ץ 2944/10 קוריצקי נ' בית הדין הארצי לעבודה [פורסם בנבו] (13.10.2015). להלן – בג"ץ קוריצקי; בקשה לדיון נוסף נדחתה בדנג"ץ 7730/15 מדינת ישראל נ' קוריצקי [פורסם בנבו] (23.2.2016). להלן – דנג"ץ קוריצקי; בהסכמת הצדדים נקבע בהמשך הדברים מתווה ליישום בג"ץ קוריצקי שייקרא להלן – המתווה המוסכם. בפסק דיננו נכנה את בג"ץ קוריצקי, דנג"ץ קוריצקי והמתווה המוסכם גם יחד כהלכת קוריצקי.
7. בהלכת קוריצקי נקבע, מטעמים עליהם נרחיב בהמשך, כי הסכם הרציפות שנחתם בשנת 1973, המסדיר את זכויותיהם של עובדים העוברים משירות המדינה למקום עבודה הקשור בקרן פנסיה ולהיפך (להלן – הסכם הרציפות במדינה) ימשיך ויחול בשינויים ובהתאמות כמפורט בבג"ץ קוריצקי ובמתווה המוסכם על עובדי מדינה הזכאים לפנסיה תקציבית מכוח חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן – חוק הגמלאות).

לגישת המערער, בה תומכת גם ההסתדרות הכללית החדשה (להלן – ההסתדרות), אין מקום להבחין לעניין תחולתה של הלכת קוריצקי בין עובדים הפורשים לגמלאות משירות המדינה, עליהם חלה ההלכה, לבין עובדי רשויות מקומיות הפורשים לגמלאות אשר אף עליהם חל חוק הגמלאות מכוח אימוצו בחוקת העבודה של העובדים ברשויות המקומיות בישראל (להלן – חוקת העבודה) המהווה הסכם קיבוצי.

לעומת זאת, לגישת הקרן ולגישת המדינה הלכת קוריצקי חלה רק על עובדי מדינה ואין מקום להרחיב תחולתה לקבוצות עובדים נוספות. הקרן והמדינה מפנות לפסק דינו של בית דין זה בעניין ארגון הסגל (ע"ע (ארצי) 56059-05-15 ארגון הסגל הבכיר באוניברסיטה העברית ירושלים – האוניברסיטה העברית בירושלים [פורסם בנבו] (20.12.2017); עתירה שהגישה ההסתדרות נגד פסק הדין נמחקה "תוך שמירת זכויות להעלות את טענותיה במסלול המשפטי המתאים" (בג"ץ 6386/19 [פורסם בנבו] (8.12.2020). להלן – בג"ץ ארגון הסגל). בעניין ארגון הסגל נקבע בין היתר כי "בבג"ץ קוריצקי נערכה אבחנה ברורה בין הסכם הרציפות החל על עובדי מדינה אשר יונק את כוחו מחוק הגמלאות לבין הסכמי רציפות אחרים".

8. הנה כי כן, המחלוקת העקרונית בין בעלי הדין ומגישי העמדה בהליך ברורה וממוקדת: האם לעניין הסדרי רציפות זכויות החלים על עובדי הרשויות המקומיות הזכאים לפנסיה תקציבית בעת סיום עבודתם ברשות, דין עובדי הרשויות המקומיות כדין עובדי המדינה או שמא דינם כדין כלל המבוטחים בקרנות הפנסיה הגרעוניות ובהם עובדי ארגון הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטה העברית. במוקד הדיון המשפטי תעמוד לפיכך השאלה, האם לעניין הסכמי רציפות הזכויות והיחס בינם לבין התקנון האחיד דין אימוץ הוראות חוק הגמלאות בחוקת העבודה, המהווה הסכם קיבוצי, כדין "התחולה הישירה" של הוראות חוק הגמלאות על עובדי מדינה.
9. לצד המחלוקת העקרונית העלה המערער טענה נוספת הנסמכת על מכתב שנשלח על ידי הקרן לעירייה בו צוין כי השכר הקובע של המערער הוא 8,862.13 ש"ח. המערער טען כי יש לראות במכתב זה הודאת בעל דין לפיה השכר המצוין במכתב הוא השכר הקובע. לטענת הקרן מקורו של הנתון בטעות סופר הגלויה על פני הדברים בנסיבות בהן השכר הקובע לגישתה הוא 6,862.13 ש"ח.

תמצית העובדות ופסק דינו של בית הדין האזורי

10. המערער הועסק במעסיקה הקודמת החל מחודש אוקטובר 1964, בטרם מלאו לו 22 שנים, ועד לחודש אוקטובר 1992. בתקופת העסקתו במעסיקה הקודמת בוטח המערער תחילה בקרן פנסיית יסוד של המשיבה ובהמשך בקרן הפנסיה המקיפה של המשיבה. לזכות המערער נצברו 336 חודשי חברות בקרנות (בהערת אגב נעיר, כי לעניין המחלוקת הנבחנת בפסק דיננו אין משמעות לעובדה שבתקופה הראשונה היה המערער חבר בקרן פנסיית יסוד). בחודש אפריל 1993 החל המערער את עבודתו בעירייה ממנה פרש לגמלאות ביום 1.1.2010. כשלושה שבועות לפני פרישתו לגמלאות מעבודתו בעירייה, ביום 13.12.2009, חתם המערער על בקשה להחלת הסדר רציפות הזכויות.
11. השכר הקובע של המערער בתום תקופת חברותו כעמית פעיל בקרן (אוקטובר 1992), המחושב לפי 36 המשכורות המבוטחות האחרונות כשהן משוערכות למדד המחירים לצרכן עמד על 3,169 ש"ח (להלן – השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות). הצמדת השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות למדד המחירים לצרכן עד למועד הזכאות לפנסיה מהעירייה (ינואר 2010) תעמידו על 6,862 ₪, ואילו הצמדתו לשכר הממוצע במשק תעמידו על 8,152 ש"ח (הנתונים בפסק הדין עוגלו לשקל הקרוב). נציין, בהקשר זה, כי השכר הקובע בעירייה (5,923 ש"ח) נמוך מהשכר הקובע בקרן לפי שתי שיטות החישוב (לפירוט נוסף ראו פסקה 32 להלן). אלמלא החלת הסדר רציפות הזכויות היה שיעור (אחוז) הפנסיה לה זכאי המערער ממבטחים הוותיקה עומד על 56.01%. השכר האחרון של המערער בעירייה ממנו מחושבת הגמלה המשולמת על ידי העירייה למערער עמד על 5,923 ש"ח. אלמלא הסדר רציפות הזכויות, היה על העירייה לשלם למערער פנסיה בשיעור 33.506% מהשכר האחרון כאמור.
12. אחת לחודש משולמת פנסיה למערער. מאחר ששיעור הפנסיה המרבי לפי הסכם רציפות הזכויות הוא 70% נערך מלכתחילה חישוב יחסי לתקופת ההעסקה בשורות כל מעסיק, כך שהקרן שילמה פנסיה בשיעור 43.8% מהשכר הקובע בקרן ואילו העירייה שילמה פנסיה בשיעור 26.2% מהשכר הקובע בעירייה. כל אחד מ"המוסדות" כהגדרתם בהסכם הרציפות – הקרן והעירייה – חישב את חלקו בהתאם לכללים החלים על גמלאיו. העירייה לפי המשכורת האחרונה. הקרן לפי הוראות התקנון האחיד לחישוב השכר הקובע והוראות חוק הפיקוח בדבר ניכוי דמי ניהול. עם זאת, בהיבט הטכני משולמת הפנסיה במלואה על ידי העירייה, כאשר הקרן מעבירה לעירייה את חלקה. בעקבות שינוי במהדורה הששית של התקנון האחיד שניתן לו תוקף רטרואקטיבי, לפיו המוסד שהשכר הקובע המשולם על ידו גבוה יותר יישא במלוא שיעור הפנסיה לפי חלקו והמוסד הנוסף ישלים את ההפרש ל – 70%, הגדילה בדיעבד הקרן את חלקה ל – 56% וביצעה תשלום חד פעמי של הפרשים. כמו כן, שולם למערער מענק שנים עודפות בגין תקופת חברות כוללת של מעל ל - 35 שנים במשיבה ובעירייה.
13. נעיר, כי נכונותם של הנתונים דלעיל שוב אינה שנויה במחלוקת. עם זאת, בתכתובת בין הקרן לבין העירייה ובין הקרן לבין המערער שקדמה לגיבושם של נתונים אלה, אשר עולים בקנה אחד עם הנתונים המופיעים במכתב הראשון של הקרן לעירייה שכותרתו "השתתפות מבטחים בתשלום הקיצבה" מיום 6.5.2010 (להלן – מכתב ההשתתפות הראשון), נמצא כי הקרן העבירה נתונים לא אחידים. המערער נסמך על מכתב הקרן לעירייה מיום 25.11.2013 (להלן - מכתב השתתפות 2013), בו קיימת התייחסות למענק שנים עודפות, בגדרו צוין כי "השכר הקובע" עומד על 8,862.13 ש"ח בעוד שבמכתב ההשתתפות הראשון צוין כי "השכר הקובע" הוא 8,151.80 ש"ח ו"שכר המינימום" הוא 6,862.13 ש"ח.
14. המערער עתר בתביעתו להעמיד את השכר הקובע על הסכום של 8,151.80 ש"ח מכאן ואילך ולשלם לו הפרשים בגין העבר. לגישתו, כעולה מהלכת קוריצקי עומדות הוראות הסכם הרציפות בתוקף, ולפיו יש לחשב את משכורתו הקובעת בקרן כאילו היה "מבוטח פעיל" במועד ביצוע החישוב. להלן נתייחס ביתר פירוט לטענה. להשלמת היריעה נציין כי להגשת התביעה מושא הערעור קדמה תביעה לסעדים הצהרתיים נגד העירייה, בגדרה עתר המערער לקבלת מסמכים שונים ובהם הסכם הרציפות ברשויות על שינוייו (סע"ש 38531-08-15).
15. בית הדין האזורי דחה בפסק דין מפורט ומנומק היטב את התביעה. בית הדין בחן בהרחבה את המסכת העובדתית, אשר כמצוין לעיל אינה שנויה במחלוקת, ואת התשתית הנורמטיבית העולה מקריאתם יחדיו של הוראות חוק הפיקוח, הסכם הרציפות ברשויות והתקנון האחיד. בית הדין קיבל את טענת הקרן לפיה מקורו של סכום "השכר הקובע" המפורט במכתב ההשתתפות השני (8,862 ש"ח) בטעות סופר וקבע כי לא ניתן להתבסס עליו משאין בידי המערער "ולו חישוב אחד" לתמיכה בנכונותו.

בית הדין הוסיף וקבע כי לא מצא כל סתירה בין הוראות הסכם הרציפות ברשויות לבין הוראות התקנון האחיד, בנסיבות בהן לגישתו הסכם הרציפות מפנה מלכתחילה להוראות התקנון של הקרן המשתתפת (הקרן). משכך, נפסק כי הקרן פעלה כדין בחישוב השתתפותה בסכום הפנסיה המשולמת למערער. כמו כן קבע בית הדין האזורי, למעלה מהצורך כפי שצוין, כי בשונה מן המתואר בבג"ץ קוריצקי הסכם הרציפות אינו יונק חיותו מחוק הגמלאות, וכי בניגוד לטענת המערער לפיה הלכת קוריצקי חלה על עובדי המגזר הציבורי עולה מפסק הדין בבג"ץ קוריצקי כי היא חלה על עובדי מדינה בלבד.

בית הדין הוסיף וקבע כי אין בסיס להסתמכות המערער על הנפסק בפסק דין של בית הדין האזורי פ"ה (ת"א) 1129-10-13 לוי-דים – עיריית רעננה [פורסם בנבו] (להלן – לוי-דים באזורי; לאחר מתן פסק הדין וטרם הדיון בערעור שבפנינו, נדחה הערעור על פסק דין לוי-דים באזורי: ע"ע (ארצי) 48964-12-16 עיריית רעננה – לוי-דים [פורסם בנבו] (22.10.2018). להלן – לוי-דים בארצי. שני פסקי הדין יכונו יחדיו – עניין לוי-דים), אשר נסיבות המקרה בו שונות. משכך, התביעה נדחתה במלואה.

הליך הערעור ועיקר טענות הצדדים

16. המערער הגיש ערעור על פסק הדין. נשיאת בית הדין, השופטת ו' וירט-ליבנה, קבעה כי "לנוכח הסוגיות העומדות לדיון והכרעה בערעור זה והשלכות הרוחב האפשריות" על רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון במשרד האוצר ועל מרכז השלטון המקומי להגיש עמדתם. כמו כן, הנשיאה קיבלה את בקשת ההסתדרות והורתה על צירופה לדיון. להלן נסקור בתמצית את עיקר טיעוניהם המקיפים של הצדדים והגורמים המסייעים.
17. המערער חוזר בערעור על טענותיו בבית הדין האזורי. לגישתו, הקביעות בהלכת קוריצקי "טובות ומתאימות להסכם הרציפות ברשויות המקומיות". נקודת המוצא, לטענת המערער, היא כי הלכת קוריצקי אינה מתייחסת רק לקבוצה סגורה של גמלאים, אלא "לכלל ציבור הגמלאים הזכאים לגמלה בהתאם להסכמי רציפות שלא רק עם המדינה". בין היתר נסמך המערער בטיעוניו על עניין לוי-דים באזורי בו כטענתו הלכת קוריצקי הוחלה במפורש על עובדי רשויות. המערער מפנה בהקשר זה לקביעה לפיה "מבחינה חוקית-פורמלית מהוות הרשויות המקומיות – 'קבלן משנה' של השלטון המרכזי" ומשמשות כ"זרועו הארוכה של השלטון המרכזי" (בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון. פסקאות 8 – 9 בחוות דעת המיעוט של המשנה לנשיא (בדימ.) מ' חשין [פורסם בנבו] (14.5.2006)). עוד מפנה המערער בסיכומי התשובה שהגיש לפסק הדין בעניין חביב מועיין (ע"ע (ארצי) 4284-10-16 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ – חביב מועיין [פורסם בנבו] (10.9.2019)), בו נפסק כי ההכרעה בעניין קוריצקי אינה מצטמצמת לסעיף 11 להסכם הרציפות בלבד.

לעמדת המערער הקביעה בעניין ארגון הסגל מהווה "אוביטר מובהק" ואין להחיל קביעה פרטנית זו על כל הצדדים הרלוונטיים להסכמי הרציפות. עוד טוען המערער בהקשר זה כי יש להבחין בין עניין ארגון הסגל לבין עניינם של עובדי הרשויות המקומיות אשר זכויותיהם נקבעו מכוח הסכם קיבוצי והן מבוססות על חוק הגמלאות.

כמו כן טוען המערער כי יש לראות במכתב השתתפות 2013, שעניינו מענק שנים עודפות, בגדרו צוין כי "השכר הקובע" עומד על 8,862.13 ש"ח, הודאת בעל דין של הקרן. המערער מוסיף וטוען כי הסברי הקרן לתוכן המכתב ולמונחים המופיעים בו מהווים טענות בעל פה כנגד מסמך בכתב ומהווים הרחבת חזית והקרן אף מנועה להעלותן לאור הקביעה ברע"א 10641/05 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' אסולין [פורסם בנבו] (4.5.2006) (להלן – הלכת אסולין).

18. הקרן טוענת כי עיקרון השוויון הוא נשמת אפה של קרן הפנסיה. ההנמקה בהלכת קוריצקי "מייחדת באופן מובהק את הסכם הרציפות במדינה מכלל הסכמי הרציפות", מאחר שנחתם מכוח חוק הגמלאות שאינו חל על עובדי הרשויות שכן אלה אינם עובדי מדינה. הקרן מפנה בהקשר זה לקביעות מפורשות בבג"ץ קוריצקי לפיהן מקור הזכות העודפת המוענקת לגמלאים מכוח הסכם הרציפות במדינה הוא בהוראות חוק הגמלאות ומבהירה כי לעמדתה הסכם הרציפות עם המדינה נחתם על ידי שר האוצר בעצמו מכוח סמכות ייחודית שאינה ניתנת להאצלה לפי סעיף 86 לחוק הגמלאות והוא בבחינת "דין מיוחד" כנפסק בבג"ץ קוריצקי.

לעמדת הקרן יש להחיל בנסיבות העניין את הנפסק בעניין ארגון הסגל, אשר כל הנמקותיו נכונות גם בהתייחס להסכם הרציפות ברשויות. בשני המקרים מדובר בהסכמים הכפופים להוראות המפורשות בחוק הפיקוח לפיהן קיימת עדיפות להוראות חוק הפיקוח והתקנון האחיד על פני כל הסכם לרבות הסכם קיבוצי. בהקשר זה נטען כי העובדה שהרשויות המקומיות החילו מכוח הסכם את הוראות חוק הגמלאות, אינה הופכת את עובדי הרשויות לעובדי מדינה ואת ההוראות ההסכמיות להוראות מכוח חוק. אין שוני רלוונטי בין עובדי הרשויות לבין חברי הסגל האקדמי הבכיר, ואין מקום להפלות לטובה עמיתים של הקרן שמעסיקיהם בחרו להחיל עליהם את הוראות חוק הגמלאות לעומת קבוצות עמיתים אחרות.

בכל הקשור לטענה כי מכתב השתתפות 2013 מהווה הודאת בעל דין, נטען כי הסכום הנקוב בו מהווה "טעות קולמוס" (8,862 ש"ח במקום 6,882 ש"ח) ואין הוא תואם את האמור במכתבים הקודמים, כפי שנקבע על ידי בית הדין האזורי.

19. ההסתדרות טוענת כי "חוק הגמלאות חל as is על עובדי הרשויות המקומיות מזה כ – 60 שנים, זכויות הפנסיה של עובדי הרשויות המקומיות זהות לזכויות הפנסיה של עובדי המדינה, וכל שינוי או תיקון שנערך בחוק הגמלאות במרוצת השנים חל באופן אוטומטי על עובדי הרשויות המקומיות". אף הנמקות בג"ץ קוריצקי יפות לעניין הסכם הרציפות ברשויות. לטעמה, לא קיימת אבחנה רלוונטית כלשהי בין עובדי הרשויות לבין עובדי המדינה בכל הקשור לזכויות הפנסיה בכלל ולרציפות זכויות פנסיה בפרט, וכל אבחנה שמנסה הקרן לערוך היא מלאכותית וטכנית. ההסתדרות סוקרת בהרחבה את ההתנהלות בעטיה במשך 60 שנים לא חוקק חוק גמלאות לעובדי הרשויות ואת הביקורת הנוקבת בשני דוחות מבקר המדינה על כך. עוד מפרטת ההסתדרות את הדמיון בין הסכם הרציפות ברשויות לבין הסכם הרציפות במדינה ועומדת על זהות הוראת סעיף 12 להסכמי הרציפות החלה בנסיבות בהן השכר במוסד המשלם נמוך מהשכר במוסד המשתתף. לגישת ההסתדרות, מהוראת סעיף 63א לתקנון האחיד, שעניינה קביעה לפיה "הנהלת הקרן תתאים" את נוסחי הסכמי רציפות להוראות התקנון האחיד, עולה כי "השאיר התקנון האחיד אותו 'סידור': רציפות הזכויות מוסדרת במסגרת הוראות הסכמי הרציפות ולא במסגרת הוראות התקנון" וכי ההתייחסות היא לכל הסדרי הרציפות ללא אבחנה ביניהם.

לעמדת ההסתדרות יש להבחין בין נסיבות עניין ארגון הסגל לבין ענייננו, שכן הסכם הרציפות באוניברסיטאות אינו הסכם קיבוצי, נוסחו אינו זהה לנוסח הסכם הרציפות במדינה והסדר הפנסיה התקציבית באוניברסיטאות אינו ההסדר הקבוע בחוק הגמלאות. עוד נטען כי לא היה מקום בעניין ארגון הסגל לקביעה לפיה הלכת קוריצקי חלה רק על הסכם הרציפות במדינה, וכי - כפי שהובהר לטענתה בעל פה על ידי הרכב השופטים בבג"ץ ארגון הסגל - אין בפסק דינו של בית הדין הארצי כדי ליצור מעשה בית דין ביחס להסכמי הרציפות שההסתדרות צד להם, ועל כן נמחקה עתירת ההסתדרות תוך שמירה על זכותה לטעון טענותיה במקרה המתאים. משכך, עמדת ההסתדרות היא כי הלכת קוריצקי נועדה לחול על קבוצה יותר רחבה מאוכלוסיית עובדי המדינה ויש ליישמה כל אימת שקיים הסכם קיבוצי המחיל את חוק הגמלאות.

20. מרכז השלטון המקומי לא הביע עמדה במחלוקת לגופה, מעבר לטענה לפיה צדק בית הדין האזורי בקביעתו כי פסק הדין בעניין לוי-דים באזורי אינו רלוונטי למערער ואין באמור בו כדי להחיל את הלכת קוריצקי על הסכם רציפות הרשויות. המרכז הבהיר כי אם תעביר הקרן תשלומים לרשויות בהתאם למתווה קוריצקי הרי שהרשויות יעבירו את הסכומים לגמלאים.
21. המדינה חזרה על עמדתה בבג"ץ ארגון הסגל לפיה פסק דינו של בית הדין הארצי בעניין ארגון הסגל "נכון, ראוי ומוצדק, ויש להחיל את התקדים המחייב שנקבע בו על כל הסכמי הרציפות שהלכת קוריצקי לא הוחלה עליהם במפורש". כפי שנפסק בבג"ץ קוריצקי לא מדובר בהפליה פסולה אלא באבחנה מותרת בין עמיתים על בסיס שונות רלוונטית. אין כל רבותא, לעמדתה, שהחלת עקרונות חוק הגמלאות אומצה בהסכמים קיבוציים, ואין דין אימוץ עקרונות מסוימים בחוק הגמלאות על ידי שני צדדים כדין תחולה ישירה, באשר עוצמת הזכות בכל אחד מהמקרים שונה לחלוטין. המדינה אף טענה כי הרשויות נתנו לעצמן לאורך השנים חופש בהתייחסות לחוק הגמלאות, אשר חייבה הפעלת המנגנון הקבוע בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב).

דיון והכרעה

תמצית ההכרעה והילוכו של פסק הדין

22. לאחר שבחנו את פסק הדין, טענות הצדדים שהוצגו בפנינו בהרחבה בכתב ובעל פה וכלל חומר התיק, הגענו למסקנה כי דין הערעור להידחות מטעמיו של בית הדין האזורי. בתמצית נציין, כי הקרן משלמת את חלקה בקצבתו של המערער על פי המתחייב מהוראות התקנון האחיד, וכי אין מקום להחיל את הלכת קוריצקי על עובדים שמעסיקם האחרון הוא רשות מקומית.
23. הילוך דיוננו יהיה כדלקמן: תחילה, נציג את ההוראות הרלוונטיות בהסכם הרציפות החל על בעלי הדין ובתקנון האחיד ונתייחס לטענות המערער הנסמכות על זכותו הנטענת כי הנתון – השגוי על פני הדברים - במכתב השתתפות 2013 יוחל בעניינו. בהמשך הדברים נתייחס לטענה העומדת במוקד הערעור לפיה חרף ההוראות ההסכמיות דלעיל יש להחיל על עובדי הרשויות המקומיות את הלכת קוריצקי. לעניין זה נתייחס לרקע לתיקון 10 לחוק הפיקוח בגדרו הוסף פרק ז1 לחוק (להלן – התיקון לחוק הפיקוח) ולתכליתו, לתכליות הלכת קוריצקי ולהנמקותיה ונתמודד עם השאלה האם יש להחילה גם על עובדי הרשויות המקומיות.
24. נקדים ונציין, כי הרקע לתיקון חוק הפיקוח ולהכתבתו של התקנון האחיד, כמו גם תכליות הלכת קוריצקי והנמקותיה, פורטו בהרחבה רבה בבג"ץ קוריצקי, בעניין ארגון הסגל ובפסקי דין נוספים שניתנו לאחריהם. משכך, נתייחס בפסק דיננו להלן ל"שורה האחרונה" בלבד ולא לכלל הנימוקים וההסברים המופיעים בפסקי דין אלה. בהקשר זה נוסיף ונציין, כי נוכח טיעוני ההסתדרות בחנו פעם נוספת את פסק הדין בעניין ארגון הסגל ולא מצאנו כל טעם טוב, ולא רק בהיבט העיתוי אלא גם לגופו, לשנותו או לסטות ממנו.
25. בשולי הדברים נעיר, כי במקביל לפסק דיננו בהליך זה ניתן על ידנו פסק דין בסוגית החלת הלכת קוריצקי על עובדי המוסד לביטוח לאומי אשר מינויים ותנאי עבודתם "יהיו כתנאי העבודה של עובדי המדינה" (סעיף 22(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995) ואשר הסכם רציפות הזכויות בגינם נערך בעקבות המלצת ועדת השירות הפועלת לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 ואושר בהתאם לסעיפים 86 ו – 105 לחוק הגמלאות (ע"ע (ארצי) 46429-10-20 וע"ע 46513-10-20. [פורסם בנבו] להלן – ההליך המקביל).

המסגרת ההסכמית והתקנונית

הסכם הרציפות ברשויות

26. הסכם הרציפות ברשויות הוא הסכם קיבוצי (מס' 7020/75) שנחתם בשנת 1975 בין ההסתדרות וקרנות הפנסיה בשליטתה לבין מרכז השלטון המקומי ותוקן לאחרונה בשנת 1982 (אף התיקון, שתחילתו ממועד כניסת ההסכם לתוקף, נרשם כהסכם קיבוצי שמספרו 7018/82). תכליתו היא "שמירת רציפות זכויות הגמלה של עובדים העוברים מרשות מקומית למקום עבודה הקשור בקרן (להלן גוף) או מגוף לרשות מקומית" (מתוך המבוא להסכם הרציפות). בהסכם הרציפות נקבע בין היתר, כפי שכבר צוין לעיל, כי כל אחד מהמוסדות (הרשות או הקרן) אחראי על חלקו בתשלום הגם שבהיבט הטכני יבוצע התשלום במלואו על ידי המוסד האחרון בו הועסק העובד (סעיף 5), וכי השיעור המרבי של הגמלה לא יעלה על 70% מהשכר הקובע (סעיף 9(א)).
27. אין חולק כי המערער פרש ל"פרישת זקנה" כהגדרתה בהסכם הרציפות מהעירייה, וכי שכרו בעירייה היה נמוך משכרו המבוטח בקרן בגין תקופת ההעסקה אצל המעסיקה הקודמת. בנסיבות אלה, חלות עליו הוראות סעיפים 11 ו – 12 להסכם הרציפות [ההדגשות הוספו – ר.פ]:

"11. חישוב הגימלה בפרישת זיקנה מרשות מקומית

פרש עובד פרישת זיקנה מהרשות המקומית יקבל את הגימלה המגיעה לו מהרשות המקומית והגימלה עבור השירות בגוף תהיה לפי תקנות הקרן. המשכורת הקובעת תהיה המשכורת הקובעת של העובד בעת פרישתו משירות הרשות המקומית, ובלבד שמשכורת זו לא תעלה על המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן".

12. חישוב הגמלה במקרה של ירידה במשכורת

הייתה המשכורת הקובעת של הזכאי, בעת פרישה מן המוסד המשלם, נמוכה מן המשכורת הקובעת של הזכאי במוסד קודם ערב עזיבתו, תשולם לזכאי גימלה עבור שירותו במוסד הקודם בהתאם למשכורת הקובעת במוסד הקודם ערב עזיבתו את המוסד הקודם".

28. הנה כי כן, הסכם הרציפות ברשויות קובע כי כאשר המשכורת הקובעת במוסד המשלם נמוכה יותר, תחושב הגמלה המשולמת על ידי המוסד המשלם לא בהתאם לשכר הקובע במוסד המשתתף – תוך פגיעה שתיגרם לעובד שבעבר ביטח שכר גבוה יותר – אלא "בהתאם למשכורת הקובעת במוסד הקודם ערב עזיבתו את המוסד הקודם" (סעיף 12). על הגמלה עבור השירות בגוף תחולנה הוראות תקנון הקרן המשתתפת (סעיף 11).
29. בהערת אגב נציין, כי במקרה השכיח יותר שכרו של עובד במוסד המשלם ממנו הוא פורש פרישת זקנה גבוה משכרו במוסד המשתתף, וכי בכפוף לסייגים מסוימים עובד פורש זכאי לפי הסכמי הרציפות כי קצבתו תשתלם לפי משכורתו האחרונה בגין כל תקופת העסקתו. כפועל יוצא מכך, הוטל על קרנות הפנסיה לשלם את חלקן בגמלה על בסיס שכר גבוה יותר מהשכר שבוטח בתקופת החברות בהן. התנערותן של קרנות הפנסיה מחובתן כאמור, בהסתמך על הוראות התקנון האחיד, עמדה בבסיס ההליכים המשפטיים בעניין קוריצקי. בהליך שבפנינו, ענייננו במצב שכיח פחות, בגדרו שכרו של העובד בשורות מעסיקו הראשון היה גבוה יותר משכרו בשורות המעסיק ממנו פרש פרישת זקנה.
30. בבג"ץ קוריצקי נפסק בהקשרו של הסכם רציפות הזכויות שהמדינה היא צד לו, כי "הסכם הרציפות, שעל פיו נהגו המדינה והקרנות במשך למעלה מ-30 שנה – לא בוטל, והוראותיו לא שונו עם תיקונו של חוק הפיקוח" (פסקה 55. יובהר כי אלא אם צוין אחרת ההפניות לבג"ץ קוריצקי הן לחוות דעתו של השופט מלצר), מאחר ששינוי הסכם הרציפות במדינה חייב נקיטת הפעולות המנויות בסעיפים 103 ו – 104 לחוק הגמלאות. עם זאת, הוראות הסכם הרציפות פורשו "לאור הוראותיו של התקנון האחיד" (פסקה 74 ופסקאות 94- 97 לבג"ץ קוריצקי; פסקה טו לדנג"ץ קוריצקי), כך שהעובדים עליהם חלה הלכת קוריצקי זכאים אמנם לזכויות עדיפות על זכויות העובדים עליהם לא הוחלה ההלכה אך לזכויות פחותות מהזכויות שהוקנו לפי הסכם רציפות הזכויות במדינה טרם התקנת התקנון האחיד. בעניין ארגון הסגל נפסק כי "אין לדעתנו תחולה להלכה שיצאה מלפני בית המשפט העליון בבג"צ קוריצקי על ענייננו אנו, ... מאחר שעולה באופן ברור מקביעות בג"צ בעניין קוריצקי כי הסכם הרציפות עם המדינה שונה מהותית מהסכמי הרציפות באוניברסיטאות ... [וכי] הרחבה מעבר לדרוש של הנקבע בבג"צ קוריצקי, יהא בה כדי לגרום לפגיעה בעמיתים הנוספים החברים בקרנות" (פסקאות 42 ,44 ו – 46 בהתאמה).

התקנון האחיד

31.  הסכם הרציפות מפנה ל"תקנות הקרן". כידוע, אחד ממאפייני קרן הפנסיה הוא "עקרון הדינאמיות", אשר לפיו "רשאית הקרן לשנות מעת לעת את הוראות התקנון באופן המשנה את זכויות החברים" (בג"ץ 2911/05 אלחנתי – שר האוצר [פורסם בנבו] (15.6.2008); לעקרון הדינאמיות ראו מבין רבים: בג"ץ קוריצקי. פסקאות 85, 89, 102-101; ע"ע (ארצי) 629/97 אליאב – קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים א"ש בע"מ, פד"ע לו 721, 782 ואילך [פורסם בנבו] (2002) (להלן – עניין אליאב בארצי; אושר בבג"ץ 6460/02 [פורסם בנבו] (8.2.2006). להלן – בג"ץ אליאב)). כפועל יוצא מעקרון הדינאמיות "מתגבשות זכויות החברים בעת קרות האירוע הביטוחי ולא במועד הצטרפותם אל הקרן" (בג"ץ אלחנתי, שם). לפיכך, בעניינו של הפורש לפרישת זקנה הזכויות "נקבעות במועד היציאה לפנסיה (מועד האירוע המזכה) ... ולא על פי המציאות המשפטית הקיימת במועד רכישת הזכויות" (ע"ע (ארצי) 14293-10-13 פרידגוט – קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים א"ש בע"מ [פורסם בנבו] (4.5.2017)). בנסיבות אלה נפסק, לפני שנים רבות, כי יש לראות בהצטרפות לקרן פנסיה "התחייבות חוזית שאדם מקבל על עצמו, ולפיה הצד השני לחוזה יקבע או ישנה את תנאי החוזה" (דב"ע לז/6-2 ברקן – קרן הגמלאות המרכזית, פד"ע כב 258 ,264 (1977)), כך ש"לעמית נוצרת זכות קנויה שהחישוב לגביו לא ישתנה רק כאשר הוא יוצא לקצבה" (בג"ץ 3406/08 חבה נ' משרד האוצר – המפקח על הביטוח. פסקה 17 [פורסם בנבו] (30.11.2009)). משכך, "תקנות הקרן" (אליהן מפנה סעיף 11 להסכם הרציפות שצוטט לעיל) הרלוונטיות לבחינת זכויות המערער בעת פרישתו הן התקנון האחיד שהותקן בעקבות התיקון לחוק הפיקוח. נעיר, כי כך אף נקבע בתקנה 82ב. לתקנון האחיד.
32. פרק יא' לתקנון האחיד (מהדורה חמישית מחודש אוגוסט 2005, אשר עמדה בתוקף במועד פרישת המערער), שכותרתו "חישוב קצבה ביותר מקרן אחת – רציפות זכויות", מנוסח, על דרך ההמעטה, באופן מורכב ביותר. משאין מחלוקת על פרשנותו (להבדיל מתוקפו המחייב בעניינו של המערער), נציין בתמצית ובהפשטה כי מתבצע חישוב דו-שלבי: 

בשלב הראשון נקבע השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות ל"חודש המעבר" שהוא החודש האחרון בגינו הועברו דמי גמולים לקרן בגין העמית. בעניינה של המשיבה אשר פעלה בשיטת "שלוש השנים האחרונות" (ראו על ההבחנה בין שתי שיטות החישוב שנהגו בקרנות הוותיקות: בג"ץ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט. פסקה 2 לחוות דעת הנשיאה (בדימ') ד' ביניש [פורסם בנבו] (13.5.2012). להלן – בג"ץ פיורסט) נערך חישוב לפי ממוצע ממודד ב – 36 חודשי הביטוח שקדמו לחודש המעבר.

בשלב השני מוצמד השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות מחודש המעבר ועד לחודש האחרון טרם הפרישה לפנסיית זקנה. במקרה הרגיל, כאשר השכר בקרן המשלמת (מתקופת העבודה אצל המעסיק האחרון) גבוה יותר מהשכר בקרן המשתתפת ובתנאי נוסף של 120 חודשי חברות בקרן המשתתפת - יוצמד השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות לשכר הממוצע במשק עד לתקרת גידול של 2% בשנה. בענייננו, השכר הקובע בעירייה (5,923 ש"ח) נמוך מהשכר הקובע המשוערך בקרן (6,862 ₪) ולכן חל סעיף 12 להסכם הרציפות ברשויות. למערער אמנם היה ותק של למעלה מ - 120 חודשי חברות בקרן, אך שכרו בעירייה היה נמוך מהשכר הקובע בקרן, כך שעל פי התקנון האחיד היה על הקרן להצמיד את השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות בקרן למדד המחירים לצרכן ולא לשכר הממוצע במשק. הקרן פעלה בהתאם להוראות התקנון האחיד, וחלקה של הקרן בפנסיה המשולמת למערער חושב לפיכך על בסיס שכר קובע של 6,862 ש"ח. אילו השכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות בקרן היה מוצמד לשכר הממוצע במשק חלף הצמדתו למדד המחירים לצרכן, היה לטענת המערער השכר הקובע בגין תקופת החברות בקרן  מחושב באופן דומה לחישוב השכר הקובע של מי ששכרו האחרון גבוה משכרו בקרן המשתתפת (דהיינו: הצמדה לשכר הממוצע במשק עד לתקרה של 2% בשנה)  ועומד על סכום של 8,152 ש"ח.

סיכום ביניים

33. הנה כי כן, קצבת הזקנה המשולמת למערער על ידי הקרן, באמצעות העירייה, בגין תקופת עבודתו אצל המעסיקה הקודמת, חושבה נכונה על ידי הקרן בהתאם להוראות התקנון האחיד.

טעות הסופר

34. בשמונה השנים שחלפו מעם סיום עבודת המערער בעירייה ועד להגשת התביעה התנהלה תכתובת בין המערער באמצעות בא כוחו לבין הקרן. במכתב ההשתתפות הראשון ששלחה הקרן לעירייה, ואשר הוצג בבית הדין על ידי המערער, פורטו נתונים שונים ובין היתר "שכר קובע" 8,151.80 ש"ח ו"שכר מינימום" 6,862.13 ש"ח. המונחים במכתב ההשתתפות הראשון, שלא הופנה למערער, הם מונחים מקצועיים שאינם עולים בקנה אחד עם המונחים בתקנון האחיד. המונח הראשון כיוון לשכר הקובע בקרן בתום תקופת החברות בתוספת הפרשי הצמדה לשכר הממוצע במשק והוא משקף את תקרת החבות לפי הוראות פרק יא' לתקנון האחיד אילו המערער היה זכאי לחישוב המיטיב. המונח הנוסף הוא השכר הקובע כאמור לאחר הצמדתו למדד המחירים לצרכן. המערער נסמך על מכתב השתתפות 2013, בו קיימת התייחסות למענק שנים עודפות, בגדרו צוין כי "השכר הקובע" עומד על 8,862.13 ש"ח.
35. בהתאם לממצא העובדתי של בית הדין האזורי מקורו של הנתון במכתב השתתפות 2013 בטעות סופר. ואכן, מבדיקת התכתובת עולה שענייננו בטעות חד פעמית בתכתובת ארוכה וכי הטענה לפיה הנתון משקף את זכויות המערער לאשורן היא טענה מתחכמת שאין לה כל בסיס. כך, במכתב מיום 23.10.2011 המופנה לבא כוח המערער נכתב כי "שכרו הקובע של מרשך בקרן מבטחים הינו 6,862.13 ש"ח"; ביום 15.11.2011 מבהיר מומחה פנסיוני ותומך מקצועי מטעם הקרן במענה לפניית בא כוח המערער כי "שכר קובע אכן 6862.13 ש"ח". אף טרם הגשת התביעה נשלח על ידי הקרן מכתב מפורט, המסביר את שני הנתונים, ובו הקביעה כי "השכר הקובע שנקבע לך בקרן מבטחים הוא – 6,862.13 ש"ח". הנתון של 8,862,13 ש"ח שנכלל במכתב השתתפות 2013, ואשר המערער לא הציע כל הסבר בגינו, הוא אפוא טעות הקלדה הברורה על פני הדברים בגדרה הוחלפה הספרה 6 בספרה 8.
36. המערער הוסיף וטען כי אף אם הנתון שגוי אזי הקרן מנועה להתנער ממנו בהתאם להלכת אסולין. אין כל בסיס לטענה. עניינה של הלכת אסולין במתן תוקף לחוזר שהוצא על ידי המפקח על הביטוח, לפיו על חברת ביטוח לפרט את כל נימוקי דחיית תביעתו של מבוטח על ידה בהזדמנות הראשונה (להלן – חוזר המפקח). לשונו ותכליתו של חוזר המפקח לא נועדו להנציח טעויות הגהה בתכתובת עם מבוטח שתביעתו כלל לא נדחתה. יתר על כן, "הנחיית המפקח מופנית ל'חברות הביטוח', עליהן חל חוק חוזה הביטוח, התשמ"א-1981 (...), אך לא לחברות מנהלות של קרנות פנסיה האוחזות אף הן ברישיון מבטח לפי חוק הפיקוח (השוו: צו חוזה הביטוח (קביעת סוגי עסקאות עליהן לא יחול החוק), התשמ"ו-1986). הטעם להבחנה, בקווים כלליים ומבלי להתיימר למצות, הוא כי חברות הביטוח הן הנהנות מריווחי עסקאות הביטוח והן אלה ש'משלמות את המחיר' על התנהלות לא תקינה אגב ההתקשרות בעסקת הביטוח או בטיפול בתביעות הביטוח. לעומת זאת, ריווחי עסקאות הפנסיה והפסדיהן מחולקים בין כלל עמיתי קרן הפנסיה ואין מקום במקרה הרגיל להשית על העמיתים טעויות התנהלות של חברות מנהלות" (בר"ע (ארצי) 31278-12-20 מגדל חברה לביטוח בע"מ – אקוקה. פסקה 16 [פורסם בנבו] (10.3.2021)).
37. נוסיף ונציין מעבר לנדרש, כי בנסיבות העניין כמתואר לעיל אף אין בידי המערער לעלות טענת הסתמכות. המערער קיבל במשך שמונה שנים טרם הגשת תביעתו פנסיית זקנה המחושבת לפי השכר הקובע הנכון, ולמעט טעות הקלדה שהובהרה בתכתובת שקדמה להגשת התביעה, חזרה הקרן כמפורט לעיל על הנתון הנכון. עם זאת, אפשר שהטעות, כמו גם שימוש בלתי אחיד במונחים המקצועיים, הם שגרמו למערער לחשוד שזכויותיו כלפי הקרן לא מוצו והניעו את הגשת התביעה.
38. הנה כי כן, אין כל בסיס לניסיון המערער להסתמך על טעות סופר, הגלויה על פני הדברים ואשר תוקנה בהזדמנות הראשונה, ולהנציחה.

תחולת הלכת קוריצקי על עובדי הרשויות המקומיות

הערה דיונית מקדימה

39. ככלל, מתכונת חישוב "השכר הקובע" בקרנות פנסיה נערכת על בסיס דמי הגמולים שמשלם העמית במרוצת השנים או בשנים האחרונות לחברותו ("השיטה האגררטיבית" ככינויה בחלק מפסקי הדין; על ההבחנה בין שיטת ממוצע יחסי השכר ושיטת שלוש השנים האחרונות אשר כל אחת מהן שימשה בחלק מקרנות הפנסיה הוותיקות, ראו: הפניה לבג"ץ פיורסט בפסקה 32 לעיל). לעומת זאת, הקצבה בהסדרי פנסיה תקציבית, בגדרם הזכות אינה נרכשת, מחושבת על בסיס המשכורת הקובעת האחרונה של העובד טרם פרישתו.
40. בעניין קוריצקי, כמו גם בתיק המקביל, נבחן המצב השכיח יותר לפיו השכר הקובע במקום העבודה האחרון גבוה יותר מהשכר ב"תחילת הדרך" התעסוקתית. סעיף 11 בהסכם הרציפות במדינה, אשר הוראותיו הרלוונטיות זהות להוראות הסכם הרציפות ברשויות (הוראות הסכם הרציפות שהמדינה צד לו מצוטטות בפסקה 13 של בג"ץ קוריצקי; הוראות הסכם הרציפות ברשויות מצוטטות בפסקה 27 לעיל), קובע הסדר מיוחד וחריג למצב שכיח זה, לפיו חלף חישוב השכר הקובע בקרן לפי השיטה האגררטיבית הוא יחושב לפי השכר האחרון בשירות המדינה ללא קשר לדמי הגמולים ששולמו לקרן לצורך רכישת הזכויות הפנסיוניות. נדגיש, כי חריגותו של ההסדר בסעיף 11 להסכם הרציפות נובעת מכך שאין הוא עולה בקנה אחד עם ההסדרים המקובלים בפנסיה צוברת (אגררטיבית) במסגרתה קיימת התאמה בין דמי הגמולים המשולמים בגין העובד המבוטח לבין השכר הקובע לפנסיה (ראו בתמצית: פסקה 1 לחוות דעת השופט י' עמית בבג"ץ קוריצקי). לעומת זאת, הוראות אחרות בהסכם הרציפות הן במסגרת "כללי המשחק" המקובלים המוסדרים בתקנון קרן הפנסיה.
41. המערער עתר להחלת הלכת קוריצקי בעניינו. עם זאת, הן בכתב התביעה והן בטיעוניו לא הבהיר המערער כיצד יש להחיל את הלכת קוריצקי על מי ששכרו הקובע ברשות המקומית נמוך משכרו במקום העבודה שקדם לו. נעיר (ונפנה לעניין זה לפסקה 11 בפסק הדין) כי אין חולק כי שכרו של המערער בעירייה נמוך משכרו בקרן. מטבע הדברים ברור כי המערער אינו חפץ כי שכרו הקובע (הנמוך) בגין תקופת עבודתו בעירייה יוחל גם בגין תקופת עבודתו אצל המעסיקה הקודמת בה השתכר שכר גבוה יותר שבוטח בקרן. המערער לא היפנה להסכמי רציפות הזכויות בין הקרנות (אשר נבחנו בפסקה 18 של בג"ץ קוריצקי)  או להסדרים נוספים, על מנת לבסס את טענתו כי אלמלא החלת התקנון האחיד היה זכאי כי שכרו הקובע בתום תקופת החברות בקרן יוצמד לשכר הממוצע במשק. מקריאת טיעוני המערער עולה כי הוא הניח כי משמעות החלת הלכת קוריצקי היא כי השכר הקובע בתום תקופת החברות בקרן, שאינו שנוי במחלוקת, יוצמד במתכונת ההצמדה הנוהגת בתקנון האחיד ביחס לשכרו של "מבוטח פעיל" בקרן (הצמדה לשכר הממוצע במשק) ולא לשכרו של "מבוטח לא פעיל" (הצמדה למדד). המערער מעלה טענה זו הגם שהמערער הוא בגדר "מבוטח לא פעיל" לפי התקנון האחיד אשר לגישתו כלל לא חל עליו. לטענת המערער, לפי הסכם הרציפות ברשויות הוא היה זכאי להצמדת השכר הקובע בתום תקופת החברות לשכר הממוצע במשק (ולא למדד) למרות שהפסיק להיות חבר פעיל בקרן הפנסיה. להצמדה דומה זכאי כיום רק "מבוטח פעיל" לפי התקנון האחיד אך לא זכאי מי שאינו כזה. הלכה ולמעשה טענת המערער היא כי משמעות החלת הלכת קוריצקי בעניינו היא הימנעות מהחלת הוראות התקנון האחיד באופן שזכויותיו לא תיפגענה ביחס לזכויות שהניח, מבלי שמקור ההנחה פורט, שהיו מוקנות לו אלמלא תיקון חוק הפיקוח והחלת התקנון האחיד.
42. נציין, עם זאת, כי טענת המערער לפיה אלמלא תיקון חוק הפיקוח והתקנת התקנון האחיד היה השכר הקובע בקרן משוערך באמצעות הצמדתו לעליית השכר הממוצע במשק לא הוכחשה, ולכאורה היא עולה בקנה אחד עם הסדרי רציפות זכויות בין קרנות הפנסיה אשר שולבו בתקנוני הקרנות טרם התקנת התקנון האחיד (ראו לדוגמה: נוסח תקנות רציפות הזכויות בין קרנות פנסיה ופרשנותן, בהתייחס ליחס בין החלופה השניה בתקנה 9(א)(ג)(1) לבין תקנה 9(א)(ג)(2): ע"ע (ארצי) 394/08 נתיב קרן הפנסיה של פועלי ועובדי משק ההסתדרות בע"מ (בניהול מיוחד) נ' בוחנה. פסקאות [19] ו – [20] [פורסם בנבו] (25.3.2009)).
43. הנה כי כן, טענת המערער היא כי יש להחיל בעניינו את הלכת קוריצקי. משמעות הטענה, כפי שהוצגה על ידי המערער, היא כי להוראות התקנון האחיד אין תחולה בעניינו וכי זכויותיו תקבענה כפי שהיו נקבעות טרם התקנתו של התקנון האחיד. נעיר, כי ההסתדרות התמקדה בטענה העקרונית לפיה יש להחיל את הלכת קוריצקי גם על הסכם הרציפות ברשויות ולא התייחסה לסוגיה הפרטנית של אופן החלת סעיף 12 להסכם שעניינו (בניגוד לעניינם של התובעים בעניין קוריצקי) במי ששכרו במוסד המשלם (העירייה) נמוך משכרו במוסד המשתתף (הקרן). בנסיבות העניין, בהן הצדדים לא הרחיבו בסוגית אופן ההחלה של הלכת קוריצקי כאשר קיימת ירידה בשכר האחרון לעומת השכר המבוטח בקרן המשתתפת, מצאנו לנכון לדון תחילה בטענה העקרונית לפיה יש להחיל את הלכת קוריצקי על הסכם הרציפות ברשויות. נקדים ונציין, כי נוכח התוצאה אליה הגענו, איננו נדרשים לבחון את אופן החלת הלכת קוריצקי בנסיבות בהן חל סעיף 12 להסכם הרשויות.

הרקע לתיקון חוק הפיקוח והתקנת התקנון האחיד

44. קרנות הפנסיה הוותיקות נקלעו לגירעונות אשר הצריכו התערבות ממשלתית כבר משנות ה – 70 של המאה הקודמת, עד כי בשנת 1995 הוחלט כי אין מנוס מסגירתן למצטרפים חדשים (בג"ץ קוריצקי. פסקה 21). בשנת 2003 נערכה רפורמה מקיפה בקרנות הוותיקות. בגדרה של הרפורמה חלק מהקרנות, שמרביתן היו בשליטת ההסתדרות, הולאמו. בפסק דינו של בית הדין הארצי בסוגיה (ע"ע (ארצי) 754/05 קוריצקי – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (20.5.2009). להלן – קוריצקי בארצי) תאר הנשיא ס' אדלר את הרקע לתיקון כך:

"המחוקק בשנת 2003 התערב באופן ישיר בניהולן של קרנות הפנסיה, על מנת להביא להבראתן, ולאפשר להן לעמוד בהתחייבויותיהן לעמיתיהן, ובתוך כך תוקן חוק הפיקוח. מטרת התיקון הובהרה בסעיף 78א לחוק ...:

מטרתו של פרק זה לטפל בגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות, כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים ומתן סיוע ממשלתי שיאפשר להן לשלם קצבאות לעמיתיהן, והכל בהתחשב ביכולתו של משק המדינה ותוך יצירת אחידות במערך הזכויות.

בדברי ההסבר לחוק הובא תיאור של הגירעון האקטוארי האדיר שהיה קיים בקרנות הפנסיה הותיקות בסוף שנת 2001, תוך הצגת תמונת מצב עגומה, לפיה הקרנות הותיקות לא תוכלנה לעמוד בהתחייבויותיהן לעמיתיהן בתוך זמן לא רב. גורמים במדינה השמיעו טענות לפיהן הגירעונות של קרנות הפנסיה נבעו, בין היתר, מניהול כושל והענקת הטבות מפליגות ולא שוויונות לקבוצות עובדים מסוימות. בין היתר, נאמר שם, כי: "מצב זה דורש טיפול מיידי. הטיפול במשבר יהיה אפקטיבי יותר ככל שיוקדם, בין השאר, משום שלמעלה ממחצית ההתחייבויות של קרנות הפנסיה הוותיקות הן לעמיתים שעדיין לא פרשו לפנסיה, וזכויותיהם הפנסיוניות טרם התגבשו".

סעיף 78ט(א) לחוק הסמיך את המפקח על הביטוח להכין תקנון אחיד אשר ישמש כמסמך המשפטי שביסוד תכנית ההבראה לכל קרנות הפנסיה הוותיקות, כפי האמור בסעיף 78ט(א) לחוק הפיקוח ...:

המפקח יכין תקנון אחיד לכל הקרנות הוותיקות שמונה להם מנהל מיוחד, במטרה להביאן לאיזון אקטוארי ולכך שיוכלו לשלם קצבאות לעמיתיהן, בשים לב לסיוע הממשלתי שיינתן לפי הוראת סימן ה' וליצירת אחידות במערך הזכויות

...

וכך בא לעולם התקנון האחיד. תקנון זה נועד להחליף את התקנונים אשר נהגו בקרנות הפנסיה הותיקות".

(פסקה 11. ההדגשות הוספו – ר.פ; להרחבה נוספת ראו: בג"ץ קוריצקי. פסקה – 4 ואילך; עניין ארגון הסגל. פסקה 40).

45. כפי שצוין, ברקע הדברים עמדה הטענה לפיה "הגירעונות של קרנות הפנסיה נבעו, בין היתר, מניהול כושל והענקת הטבות מפליגות ולא שוויונות לקבוצות עובדים מסוימות". הפגיעה בעקרון השוויון המצוי "בלבה של שיטת הביטוח בקרנות הפנסיה" (אליאב בארצי, 804), עמדה במוקדם של פסקי דין רבים של בית דין זה ושל בית המשפט העליון עוד טרם התיקון בחוק (ראו בין היתר ומבלי למצות: אליאב בארצי ובג"ץ אליאב; ע"ע (ארצי) 600026/97 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ – פיורסט, פד"ע לט 831 [פורסם בנבו] (2003) ובג"ץ פיורסט; ס"ק (ארצי) 7/03 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (29.9.2005)). 
46. לא בכדי אפוא העיקרון הראשון המצוין בסעיף 78ט(ב) לחוק הפיקוח, בו מפורטים העקרונות וההוראות של התקנון האחיד, הוא כי "לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן" (סעיף 78ט(ב)(1) לחוק הפיקוח). בית הדין הארצי ראה לציין, מפי הנשיא אדלר, כי התיקון לחוק הפיקוח והתקנת התקנון האחיד מלמדים על "מעבר משק קרנות הפנסיה בישראל ממודל של 'כולם שווים אך יש שווים יותר' למודל של שוויונות רוחבית ורגולציה ופיקוח ממשלתי יעילים" (ע"ע (ארצי) 448/06 מקורות חברת מים בע"מ – קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים אגודה השיתופית בע"מ (בניהול מיוחד). פסקת הפתיחה [פורסם בנבו] (21.11.2006). להלן – עניין מקורות; עתירה לבג"ץ נדחתה על הסף: בג"ץ 359/07 מקורות חברת מים בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה [פורסם בנבו] (1.5.2007)).

מסגרת הדיון - בין הלכת קוריצקי לבין עניין ארגון הסגל

47. בהלכת קוריצקי נפסק, בניגוד לעמדת הרוב בקוריצקי בארצי (השופט [כתוארו אז] י' פליטמן,  השופט ע' רבינוביץ ונציג הציבור מ' הילב), כי הוראות הסכם הרציפות בין המדינה לבין ההסתדרות משנת 1973 (להלן – הסכם הרציפות במדינה) תמשכנה לחול, אך זאת תוך התאמת תקרת סכום ההשתתפות של הקרן בהתאם למבוטח הקונקרטי והתקנון האחיד החל בקרן הפנסיה בה בוטח, ולא בהתאם למשכורת המרבית בדרוג הגבוה ביותר, ותוך חישוב המשכורת המרבית ביחס לתקופת החברות המבוטחת הכוללת בכל הגופים (לתמצית הלכת קוריצקי ראו: דנג"ץ קוריצקי. פסקה ט.; עניין ארגון הסגל. פסקה 13 ח.). להשלמת היריעה נעיר כי בדיעבד הועלו קשיים מעשיים ביישום ההתאמה כאמור בעקבותיהם פותח מתווה קוריצקי.
48. בפסק הדין המקיף בבג"ץ קוריצקי אומצה עמדת המיעוט בעניין קוריצקי בארצי (הנשיא אדלר ונציג הציבור ר' חרמש), שנסמכה במידה רבה על הוראת תקנה 63א' לתקנון האחיד שכותרתה "רציפות זכויות אחרת". בתקנה 63א נקבע כי "הנהלת הקרן תתאים נוסח הסכמי רציפות הנוגעים לפנסיה תקציבית או לקרן פנסיה ותיקה אחרת, שנחתמו לפני המועד הקובע, בהתאם להוראות פרק זה, בשינויים המחויבים, ובכפוף לאישור הממונה". בהיעדר התאמה, כך נפסק, עומד הסכם הרציפות במדינה בתוקף. הקביעה דלעיל אף שימשה כנימוק מרכזי בדחיית הבקשה לדיון נוסף בדנג"ץ קוריצקי. המשנה לנשיאה א' רובינשטיין, אשר סבר כי "הטענה לפיה תוצאתו הסופית של פסק הדין [בג"ץ קוריצקי – ר.פ] חוטאת במובן מסוים לעקרון השוויון, העומד בבסיס פרשנות ההסדרים הפנסיוניים, היתה מעיקרא שובת לב" (פסקה יז.), הדגיש בנימוק הראשון לדחיית העתירה לדיון נוסף כי "אין מדובר בדווקנות פורמליסטית גרידא – אילו רצה מתקין התקנות להחיל על ההסדר נשוא ענייננו הוראות זהות לאלה החלות בעניינם של אלה העוברים בין פנסיה צוברת אחת לאחרת היה עושה כן; ואולם לא כך נעשה, ונדמה שביסוד הדבר היתה העובדה, שמעיקרא הסכם הרציפות נחתם מכוח חוק הגמלאות, ומכאן ששינויו מצריך שיתוף פעולה עם ההסתדרות – וראו כאמור סעיפים 103 – 104 לחוק הגמלאות ..." (פסקה טו.).
49. בעניין ארגון הסגל נבחן הסדר רציפות זכויות אשר חל על חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות (להלן – הסכם הרציפות באוניברסיטאות). סגנית הנשיא [כתוארה אז] ו' וירט-ליבנה, אשר סקרה בהרחבה את הלכת קוריצקי, התייחסה להנמקה בדנג"ץ קוריצקי וקבעה כך:

"הנה כי כן, קובע כב' השופט רובינשטיין, כי מאחר שלא נעשתה פעולת ההתאמה הנדרשת על פי הסעיף, הסכם הרציפות במדינה גובר בשל מעמדו המעין קנייני נוכח מקורו הנורמטיבי. מה שאין כן בענייננו. משהסכם הרציפות באוניברסיטאות אין מקורו בחוק הגמלאות כדוגמת הסכם הרציפות במדינה, הרי שהוא אינו גובר על הוראות התקנון האחיד, ולפיכך יש לנהוג בנדון דנן בהתאם לתקנון הקרן.

משקבענו זאת, נדחית איפוא טענתם של המערערים לפיה כל עוד לא נעשתה התאמה בהתאם לאמור בסעיף 63 א, מה שממשיך לחול הוא הסכם הרציפות באוניברסיטאות ואין תחולה להוראות התקנון. בהקשר לכך, מקובלת עלינו טענת המדינה כי המערערים אינם יכולים להיבנות מכך שלא נעשתה התאמה של הסכמי הרציפות, ההלכה שנקבעה בבג"צ קוריצקי חלה רק בעניין של הסכמי הרציפות במדינה, נוכח מקורם הנורמטיבי בחוק הגמלאות" [ההדגשות הוספו – ר.פ].

50. המערער סבור כי קביעת בית הדין הארצי שצוטטה לעיל אינה אלא אמרת אגב. ההסתדרות, אשר סבורה כי ההלכה שנפסקה בעניין ארגון הסגל שגויה, טוענת כי יש להבחין בין הסכם הרציפות באוניברסיטאות שאינו מהווה הסכם קיבוצי לבין זכויות עובדי הרשויות המעוגנות בחוקת העבודה המהווה הסכם קיבוצי. עוד מייחסת ההסתדרות משקל רב לכוונה המוצהרת של הצדדים לחוקת העבודה כי ההסדר בגדרה הוא הסדר זמני עד שיחוקק חוק גמלאות מיוחד לעובדי הרשויות ולהתנהלות המדינה בעטיה לא חוקק החוק. המערער וההסתדרות מוסיפים ועומדים על זהות ההוראות בין הסדרי הפנסיה התקציבית במדינה לבין ההסדר לפי סעיף 79 לחוקת העבודה ברשויות המפנה לחוק הגמלאות, בניגוד להסדרי הפנסיה השונים באוניברסיטאות, ולזהות הסדרי הרציפות של המדינה ושל הרשויות. יתר על כן, כפי שהעבודה בשירות המדינה מהווה שוני רלוונטי המצדיק החלת הסדר נפרד, כך אף העבודה ברשות המקומית. אלה גם אלה עובדי ציבור. קבוצת השוויון של עובדי הרשויות היא אפוא לגישתם עובדי המדינה ולא חברי סגל המחקר הבכיר.

דיון

51. פרק ז1 אשר הוסף לחוק הפיקוח בשנת 2003 נועד לטפל בגירעונות האקטוארים של קרנות הפנסיה, אשר נחסמו כבר קודם לכן בפני מצטרפים חדשים, "כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים ומתן סיוע ממשלתי שיאפשר להן לשלם קצבאות לעמיתיהן" (סעיף 78א לחוק הפיקוח). לצד סיוע ממשלתי בהיקף רב ביותר, כמפורט בסימן ה' לפרק ז1, מתבצע האיזון האקטוארי כמצוטט לעיל "באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים". שינויים אלה גרמו בין היתר לחיוב העמיתים בתשלום דמי ניהול (סעיף 78ט(ב)(6)) ולהעלאת שיעור דמי הגמולים (סעיף 78יא).
52. השינויים בזכויות ובחובות מעוגנים בתקנון האחיד, אשר העיקרון היסודי בו הוא כי "לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן" (סעיף 78ט(ב)(1)). התקנון האחיד מחליף את התקנון שנהג בכל אחת מהקרנות קודם כניסתו לתוקף והוראותיו תחולנה "על אף האמור בכל הסכם או הסדר אחר" (סעיף 78י (ב); וכן ראו סעיף 78יח לפיו "הוראות פרק זה יחולו על אף האמור בכל דין או הסכם, לרבות הסכם קיבוצי"). לפיכך נפסק בעניינן של גמלאיות שפרשו לפרישה מוקדמת וזכויותיהן עוגנו בהסכם קיבוצי כי "המשיבות לא קיבלו 'חסינות' מפני שינויים בתקנוני הפנסיה החלים על כלל הגמלאים ואין בהסכמים שנחתמו עמן כדי להיטיב את מצבן על פני כלל הגמלאים שמקבלים את גמלת הפנסיה על פי הוראות התקנון האחיד" (ע"ע (ארצי) 49651-01-11 התעשייה הצבאית לישראל בע"מ – רייף. פסקה 54 [פורסם בנבו] (30.10.2011); אושר בבג"ץ 1309/12 רייף נ' התעשייה הצבאית לישראל בע"מ. פסקה 5 [פורסם בנבו] (9.5.2013)).
53. משמעות הלכת קוריצקי היא כי קצבת הפרישה המשולמת על ידי הקרן לעמית הפורש לפנסיה תקציבית, בנסיבות בהן שכרו בעת הפרישה היה גבוה מהשכר המבוטח בקרן, תהיה גבוהה יותר מקצבתו של עמית שבוטח בקרן בתקופה זהה וביטח בקרן שכר זהה, תוך שהמקור הנורמטיבי להבחנה בין העמיתים הוא מסמך חיצוני – הסכם הרציפות במדינה - ולא התקנון האחיד. עם זאת, בהלכת קוריצקי הובהר יחודו של הסכם הרציפות במדינה. ההסכם, אשר נחתם מכוח הסמכות שהוענקה לשר האוצר עצמו בסעיף 86 לחוק הגמלאות וכל שינוי בו כפוף להוראות סעיפים 103 ו – 104 לחוק הגמלאות, הוא "יצור כלאים" הנושא "מטען גנטי" והזכויות לפיו הן על כן "זכויות היברידיות" (בג"ץ קוריצקי. פסקאות 56 - 57; עניין ארגון הסגל. פסקה 43). ההבחנה בין שני העמיתים המתוארת בפתח הפסקה לעיל מתחייבת אפוא מהיותו של הסכם הרציפות במדינה '''דין מיוחד' ... שאיננו הסכם 'לבר תקנוני' ... אלא הסכם קיבוצי כללי יחודי, אשר יונק את חיותו מחוק הגמלאות" (בג"ץ קוריצקי. פסקה 73). בהינתן מאפייניו הייחודיים של הסכם הרציפות במדינה המשיך והבהיר בג"ץ קוריצקי כך:

"כל עוד לא נעשתה ההתאמה הנדרשת בנוסחו של הסכם הרציפות [במדינה – ר.פ], בהתאם לפרוצדורה הקבועה לכך בסעיפים 103 – 104 לחוק הגמלאות, אגב ניהול משא ומתן בתום לב עם ההסתדרות – לא חל איפוא שינוי בהוראותיו של הסכם הרציפות, והן בעלות תוקף מחייב".

54. לגישת המערער וההסתדרות, יש לגזור גזירה שווה גם לעובדי רשויות, מאחר שמקורה של הזכות לפנסיה תקציבית ברשויות הוא בהסכם קיבוצי המאמץ את הוראות חוק גמלאות באופן מלא:

"בעניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגמלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק גמלאות מיוחד לעובדי הרשויות" (סעיף 79 לחוקת העבודה).

55. דין הטענה להידחות. אין דין אימוץ הוראת חוק בהסכם כדין חלותה הישירה של ההוראה מכוח החוק. אף לאחר האימוץ על דרך ההפניה, ענייננו בהוראה הסכמית שתוכנה הוא כתוכנה של הוראת החוק אך אין לה את "המטען הגנטי" (ראו: פסקה 53 לעיל) שיש להוראת החוק. כפי ש"אין אדם מרים עצמו בשרוכי נעליו" (ע"א 372/85 פרץ נ' פרץ, פ"ד מ(4) 781, 785 (1986)), כך אין צדדים להסכם מעלים את ההסכם למדרגת חוק ואין הוא נהנה מ"השריון" המוקנה להוראות הסכם שנערך מכוח סעיף 86 לחוק הגמלאות. ואכן, דומה כי אין חולק כי שינויו של הסכם הרציפות ברשויות אינו כפוף לפרוצדורת השינוי מכוח סעיפים 103 ו – 104 לחוק הגמלאות, כפי שכריתתו מלכתחילה לא חייבה את המלצת ועדת הרשות ועמידה בדרישות המוקדמות של סעיפים 86 ו – 105 לחוק הגמלאות.
56. המערער וההסתדרות הוסיפו וטענו כמפורט לעיל, כי אין להקיש מעניין ארגון הסגל לעניינם של עובדי הרשויות, בנסיבות בהן הוסדר עניינם של עובדי הרשויות בהסכם קיבוצי. אין בידנו לקבל את הטענה. בבג"ץ קוריצקי הודגש כי מעמדן המיוחד של הוראות הסכם הרציפות נובע מהיותן "זכויות היברידיות" המשלבות בין הוראות חוק לבין הסכם קיבוצי. עצם העובדה שהסכם רציפות נרשם כהסכם קיבוצי אינה משריינת אותו מפני הוראות התיקון לחוק הפיקוח, וכפי שנקבע בסעיף 78יח לחוק "הוראות פרק זה יחולו על אף האמור בכל דין או הסכם, לרבות הסכם קיבוצי". יתר על כן, הגנה על זכויות העובדים המעוגנות בהסכמים קיבוציים, אשר תבוא בהכרח על חשבון עמיתים אחרים או תחייב את המדינה בהקצאת סכומים נוספים (השוו: עניין ארגון הסגל. פסקה 45), אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות התיקון לחוק הפיקוח שפורטו לעיל, ותחזור ותנציח את הרעה החולה שהתיקון לחוק הפיקוח והתקנון האחיד נועדו לפתור - התנהלות ב"מודל של 'כולם שווים אך יש שווים יותר'" (עניין מקורות).
57. עוד נטען לדמיון הרב שבין קבוצת הייחוס של עובדי המדינה לבין קבוצת הייחוס של עובדי הרשויות. הגם שמצאנו טעם רב בטענה אין בידנו לקבלה.

אכן, הן עובדי המדינה והן עובדי הרשויות הם עובדי ציבור. ההסדרים הפנסיוניים החלים על עובדי המדינה ועובדי הרשויות הם אותם הסדרים, אשר היו מעוגנים בעבר בחוק הגמלאות ובהסכמי רציפות שהוראותיהם הרלוונטיות זהות, והם מעוגנים עם סגירת מסלול הפנסיה התקציבית בהסכם המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת בשירות הציבורי מחודש מרץ 1999 על תיקוניו מעת לעת. באופן דומה "התכליות הנוספות" שנועד להגשים הסכם הרציפות במדינה בהתאם לנפסק בבג"ץ קוריצקי – ובהן: התאמת משטר הפנסיה להתפתחות הטבעית של שכר עובד מדינה; השוואת זכויות העובד העובר לזכויות עובד מדינה; הכרה בחשיבות תרומת עובדי המדינה; שמירה על רמת חיים; עידוד הניידות (פסקאות 79 – 80 לחוות דעת השופט מלצר ופסקה 4 לחוות דעת השופט עמית) – הן תכליות המתאימות בעיקרן אף לעובדים העוברים לעבודה ברשויות.

58. עם זאת, הדמיון אינו שלם לא רק בהיבט ההסכמי (הוראות לבר תקנוניות של חישוב השכר הקובע ברשויות שמקורן בהתקשרות בין הקרנות לבין הרשויות לעומת הסכם הנערך מכוח חקיקה ראשית במדינה) אלא אף לגופו של עניין. הזהות בין ההסדרים אינה מוחלטת. עובדי הרשויות נהנו מהסדרי גמל משלימים מכוח הוראת סעיף 80 לחוקת העבודה טרם כניסת הסכם המעבר לתוקף. יתר על כן, כפי שציינה המדינה וכעולה מפסיקה ענפה של בתי הדין לעבודה לעניין הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ואי קיום הוראות חוקת העבודה בנושא הפנסיוני, בחלק מהמקרים לא הקפידו הרשויות על קיום הוראות חוקת העבודה והפליגו במתן הטבות עודפות לעובדיהן (ראו לעניין זה את ההתייחסות לנימוקי הרשות בחוות דעת השופט מ' בייסקי בבג"ץ 766/87 צוקר נ' ראש עיריית תל אביב יפו, פ"ד מב(2) 610 (1988)).
59. בין כך ובין כך, הרחבת מעגל הזכאים לקבלת הטבות שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות התקנון האחיד לקבוצות נוספות של עמיתים אשר יש במאפייניהם דמיון למאפיינים של עובדי מדינה, תעמוד בניגוד גמור לכוונת התיקון לחוק הפיקוח ל"יצירת אחידות במערך הזכויות" (סעיף 78ט) ותסכל את הכוונה לפיה "לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן". בעניין ארגון הסגל הודגש כי "בבג"צ קוריצקי נערכה אבחנה ברורה בין הסכם הרציפות החל על עובדי מדינה אשר יונק את כוחו מחוק הגמלאות לבין הסכמי רציפות אחרים  ... הסכם הרציפות עם המדינה אינו בגדר 'הסכם לבר תקנוני' והוראותיו גוברות על הוראות חוק הפיקוח ותקנון הקרן בכך שהזכויות המוקנות על פי הסכם רציפות זה מקורן בחוק הגמלאות" (פסקאות 42 ו – 43). מטעמים אלה אף איננו מוצאים לקבל את טענת ההסתדרות, שנדחתה באופן מפורש בעניין ארגון הסגל, לפיה הסכמי רציפות לבר תקנוניים ממשיכים לחול ולחייב את הקרן (ובאופן מעשי: את עמיתי הקרן שאינם צד להם) כל עוד לא בוצעה התאמה בהתאם לאמור בסעיף 63א לתקנון האחיד.
60. טרם שנסיים נציין כי לא מצאנו כל בסיס לטענת המערער לפיה נפסקה הלכה מחייבת בעניין לוי-דים, מכוחה חלה הלכת קוריצקי על עובדי רשויות. בעניין לוי-דים כלל לא נדונו הסכמי רציפות ואין באזכורה האגבי של הלכה משפטית בבית דין אזורי (שלא אוזכרה כלל בלוי-דים בארצי בהיעדר רלוונטיות למחלוקת באותו עניין), בהקשר שונה לחלוטין, כדי להפכה להלכה מחייבת.

הערת אגב בשולי הדברים

61. נוכח מסקנתנו לפיה הלכת קוריצקי אינה חלה בנסיבות העניין, לא נדרשנו להנחה של המערער לפיה אלמלא התקנון האחיד הוא היה זכאי כי שכרו הקובע בקרן במועד הפסקת החברות יוצמד לשכר הממוצע במשק, ואף איננו נדרשים לפרשנות סעיף 12 להסכם הרציפות ברשויות.
62. עם זאת נציין, כי סעיף 11 להסכמי הרציפות במדינה וברשויות, העוסק במצב השכיח לפיו השכר במוסד המשלם (המדינה בעניין קוריצקי) גבוה מהשכר במוסד המשתתף (קרנות הפנסיה), קובע כזכור כי השכר הקובע בגין תקופת הביטוח בקרן יהיה השכר האחרון במוסד המשלם ללא קשר לתשלומים שהועברו לקרן. הוראה זו - המטיבה עם העובד אשר שכרו הקובע בגין תקופת החברות הראשונה גבוה מהשכר שביטח במהלכה - עומדת בסתירה להוראות התקנון האחיד. משכך נדרש בג"ץ קוריצקי להתאמתה. לעומת זאת, סעיף 12 להסכמי הרציפות עוסק במצב בו השכר במוסד המשלם נמוך יותר מהשכר הקובע במוסד המשתתף. על מנת למנוע פגיעה בעובד במקרה זה - בעטיה יעמוד שכרו בגין תקופת החברות הראשונה במוסד המשתתף על שכר נמוך מהשכר שביטח במהלכה – נקבע כי "תשולם לזכאי גמלה בעד שירותו במוסד הקודם בהתאם למשכורת הקובעת במוסד הקודם ערב עזיבתו את המוסד הקודם".
63. בבג"ץ קוריצקי הבהיר השופט מלצר כי "גישה שלפיה יינתן תוקף למכלול הוראותיו של הסכם הרציפות, באמצעות פרשנותן לאור הוראותיו של התקנון האחיד – עדיפה לפיכך בנסיבות על גישת 'העיפרון הכחול' ... הגורסת כי בית המשפט רשאי להורות על ביטולן של אותן הוראות במסמך משפטי, אשר לוקות בפגם חוקי, תוך הותרת יתר ההוראות בתוקפן" (פסקה 74).

מכאן, כי על פני הדברים אפילו אם הסכם הרציפות ברשויות נותר בתוקף, כעמדת המערער וההסתדרות, לא יחול שינוי באופן החישוב לפי סעיף 12 להסכם הרציפות ברשויות, מאחר שהוראותיו הרלוונטיות של הסכם הרציפות ברשויות ממילא מפנות ל"תקנות הקרן" (ראו: רישת סעיף 11 להסכמי הרציפות) והחישוב לפיהן בכל הקשור למצב העובדתי של שכר נמוך יותר בקרן המשלמת אינו עומד בסתירה לחישוב המופיע בהסדר הרציפות ברשויות. תקנות הקרן הרלוונטיות הן לפי הגישה דלעיל התקנות שבתקנון האחיד שעמד בתוקף בעת פרישת המערער ואין מניעה מלפעול לפיהן.

מכל מקום, בהיעדר טיעון סדור בסוגיה אין בהערת האגב לעיל כדי לחסום טיעון עתידי מקום בו חל סעיף 12 להסכם הרציפות במדינה.

סוף דבר

64. הנה כי כן, כל הרחבה של מעגל הזכאים להטבות שאינן עולות בקנה אחד עם התקנון האחיד פוגעת בתכליות התיקון לחוק הפיקוח ובשוויון בין העמיתים. מתן הזכות העודפת לעובדי המדינה מהווה פועל יוצא של הוראות חוק הגמלאות ממנו הסכם הרציפות במדינה "יונק את כוחו" ואין להרחיבה אלא מקום שאין מנוס לעשות כן מכוח החלה ישירה של הוראות חוק.
65. הערעור נדחה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ח אייר תשפ"ב (29 מאי 2022), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

5129371