03-5629911
חוות דעת- היקף זכות העיון של חברי ועדת ביקורת בעמותה עירונית
נתבקשנו לחוות דעתנו האם חבר ועדת ביקורת בעמותה עירונית זכאי, מכוח תפקידו, לעיין במסמכים אישיים הנוגעים להסכמים ושכרם של עובדים, ובמידה ורשאי, מה היקפה של זכות זו.
לצורך מענה על השאלה דנן ניגשנו לבחון את הוראות החוק והפסיקה העוסקים בנושא.
להלן חוות דעתנו:
א. דיון
- בכל הנוגע לזכות העיון וגילוי מסמכים נקודת המוצא הינה גילוי מירבי, תוך שקיפות ומתן מידע לחברי וועדת הביקורת על מנת שיוכלו למלא את תפקידם כראוי.
- הפסיקה לא עורכת "מדרג" באשר להיקף זכות העיון העומדת לחבר מועצה, חבר וועדת ביקורת ועובד מועצה אלא האבחנה העיקרית עוסקת בשאלה האם המסמכים שמבוקש לעיין בהם משמשים נושאים לדיון במועצה או בועדה מוועדותיה שהמבקש חבר בה. ככל ומדובר בעיון במסמכים הנוגעים לדיון בוועדה או במועצה, הנטייה תהא להרחיב את זכות העיון.
- יפים לעניין זה הדברים שנקבעו בבג"צ 6546/97 עמית ואח' נ' שבו ואח':
"עניינים רבים נמצאים בסמכותו של ראש העיר ולא רק ענין המינוי וקביעת השכר של עובדים רגילים אך גם בעניינים אלה, ואולי אף במיוחד בעניינים אלה, נתון ראש העיר לביקורת המועצה. ביקורת יעילה בענין כלשהו מותנית באפשרות לעיין במסמכים הנוגעים לאותו ענין. לכן חובה היא, לפי סעיף 140 א' (ב) לאפשר עיון במסמכי העיריה הנוגעים לתנאי ההעסקה של עובד העיריה, לצורך דיון במועצה, גם כאשר מדובר בעובד רגיל המתמנה ע"י ראש העיר ו/או רק כאשר מדובר בעובד סטטוטורי המתמנה ע"י המועצה. זכות העיון במסמכי העיריה לצורך דיון במועצה, גם כאשר יש בכך כדי לפגוע בפרטיות של אדם מסויים, היא הכלל הרחב".
- בטרם נדון בסעיפי החוק הרלוונטיים לעניינו, יצוין כי סעיף 34א' לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] מחיל הוראות מפקודת העיריות על מועצות מכוח צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958. על כן, ההסדרים מכוח פקודת העיריות הנוגעים לעמותות עירוניות רלוונטיים גם למועצות אזוריות.
- בעת"מ (י-ם) 35927-08-15 ורטון נ' מר ניר ברקת – ראש עיריית ירושלים עלתה השאלה, האם יש להכליל במסגרת זכות העיון גם מסמכים הנמצאים בידי תאגידים עירוניים ובית המשפט פסק כי מסמכי התאגיד העירוני נכללים בגדר פנקסי העירייה ומסמכיה.
- ומהכלל אל הפרט, סעיף 140(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] מגדיר את זכות העיון הרחבה הנתונה לחברי מועצה וחברי וועדות. בהתאם לסעיף זה, "פנקסי העיריה ומסמכיה יהיו פתוחים לעיון ולבדיקה לפני כל חבר המועצה".
- בהוראתו של סעיף 140א(ב) מעוגן הכלל המפורט לעיל, לפיו, ההגבלה על זכות העיון - הנובעת מאיסור הפרסום על-פי כל דין - אינה חלה לעניין מסמכים אשר "משמשים נושא לדיון במועצה או בוועדה מוועדותיה שמבקש העיון חבר בה".
- כלומר, קיימת אבחנה בין זכות העיון בשכר עובדים אשר עניינם עולה לדיון במועצה או בוועדה מוועדותיה, שאז הסייג לא חל וזכות העיון תהא רחבה, לבין עובדים שעניינם אינו עומד לדיון במועצה או בוועדה מוועדותיה שאז זכות העיון תהא מוגבלת ביחס למידע החוסה תחת הגנת הפרטיות.
- רלוונטיים לעניין זה הדברים שנקבעו בעתמ (נצ') 1042/06 אילן שוחט נ' עיריית צפת שם העותר, חבר מועצת העיר וחבר ועדת ביקורת, ביקש להורות למשיבים לאפשר לו לעיין במסמכים שעניינם שכרם ותנאי העסקתם של עובדים. באותו הקשר, עלתה השאלה האם חל החריג הקבוע בסעיף 140(א)(ב) לפקודת העיריות.
- בית המשפט דחה את העתירה וקבע כך באשר לדרישת העותר:
"בענייננו, המסמכים בהם מבקש העותר לעיין אינם משמשים נושא לדיון בפני המועצה או אחת מועדותיה, שהעותר חבר בה או קשורים לדיון כזה. ועל כן אין מקום לגלותם בשלב זה בו טרם נקבע דיון בנושא שכרם ותנאי העסקתם של העובדים שצוינו על ידי העותר. בנוסף, לעותר לא קיימת זכות מכח חוק חופש המידע שכן, א. העותר לא עמד בפרוצדורה המותווית לבקשות ע"פ חוק זה. ושנית, מדובר בפגיעה בפרטיות העובדים. וע"פ סעיף 9.(א)(3) לחוק חופש המידע, הרי רשות ציבורית אינה רשאית למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין; משנקבע כי העותר אינו עומד בתנאי הסיפא של ס' 140א(ב), הרי שאין הוא זכאי לקבל את המידע, לא מכח סעיף 140 א לפקודת העיריות ולא מכח חוק חופש המידע".
- כלומר, על מנת שזכות העיון במסמכים אישיים הנוגעים לתלושי שכר תעמוד לזכות חבר וועדת ביקורת, עליו להוכיח כי מסמכים אלו דרושים לו לצורך מילוי תפקידו ודיון בוועדה באחת מהוועדות הקשורות במסמכים אלו. במידה ולא הוכיח זאת, מדובר בפגיעה בפרטיות העובדים ואין לאפשר זאת.
- באותה עתירה, בחן בית המשפט הנכבד את זכות העיון מכוח חוק חופש המידע וכך נפסק:
"ע"פ סעיף 9.(א)(3) לחוק חופש המידע, הרי רשות ציבורית אינה רשאית למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין; במקרה דנן לא יכול להיות חולק כי חשיפת המידע המבוקש ע"י העותר יש בו חדירה ופגיעה בפרטיות של העובדים. לפי הס' הנ"ל על העותר להצביע על הדין שמתיר את חשיפתו של המידע המבוקש ע"י על אף שיש בחשיפה זו משום פגיעה בפרטיות העובדים ( ולמעשה ההוראה הרלוונטית בענייננו אשר מתירה את הגילוי על אף הפגיעה היא הוראת ס' 140א(ב) ), ומשקבעתי כי העותר אינו עומד בתנאי הסיפא של ס' 140א(ב), הרי שאין הוא זכאי לקבל את המידע, לא מכח סעיף 140 א לפקודת העיריות ולא מכח חוק חופש המידע".
- בכל הנוגע לזכות העיון העומדת לחברי וועדת ביקורת וחברי מועצה, רלוונטיים הדברים שנקבעו בעתמ (ת"א) 1192/06 יצחק קאול נ' יצחק רוכברגר שם העותרים-חברי מועצת העיר רמת השרון וחברי ועדת הביקורת של העיריה, עתרו ליתן צו עשה שעניינו מתן היתר עיון והעתקת מסמכים, בהתאם לסעיף 140א לפקודת העיריות.
"בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים קיבל את העתירה ברובה מן הטעמים הבאים:
נקודת המוצא בנושאי גילוי מסמכים הינה של גילוי מירבי, תוך שקיפות ומתן מידע לחברי המועצה כדי שיוכלו, בין היתר, למלא את תפקידם כאופוזיציה וכועדת ביקורת. כך, זכות הציבור למידע עפ"י חוק חופש המידע, תוך שקיפות, תקינות והרחבת חובת הגילוי גם לדיונים פנימיים, תוך הנחת מוצא שחומר המצוי בידי הרשות חובה על הרשות לגלותו לציבור, כשהכלל הוא הגילוי והחסיון הוא היוצא מן הכלל, במטרה ליצור שקיפות, לקדם את תרבות השלטון ולשפר את אמון הציבור ברשויות הציבוריות המשמשות כנאמן של הציבור. המסגרת הנורמטיבית הינה דו שלבית: אם המסמכים משמשים נושאים לדיון במועצה או בועדה מועדותיה שמבקש העיון חבר בה, חל כלל הגילוי שבסעיף 140 א' (א) לפקודת העיריות, בעוד אם לא מדובר במסמכים כאלו, יש לבחון את האיזון והפגיעה בזכויות הפרט בהתאם לסע' 140 א' (ב) לפקודת העיריות".
- בהקשר של שכר עובדים בכירים, ביהמ"ש התיר עיון רחב במקרה שבו נדון במועצה נושא משכורתם של עובדים סטטוטוריים, כעולה מבג"ץ 4402/91 בן ציון מורדוב נ' ראש עיריית-תל-אביב-יפו, מר שלמה להט:
"פשיטא, שאם נדון במועצת עירייה הסכם בדבר משכורתם של עובדים סטטוטוריים, מוכרת זכותו של חבר מועצה לעיין בהסכם עצמו על-פי הסיפא האמור. לדעתי, אין זכות העיון הסטטוטורית מוגבלת אך להסכם בדבר המשכורת עצמה. זכות זו משתרעת על כל מסמך, הרלוואנטי לגיבוש עמדתו של חבר מועצה באשר למסמך המיוחד המשמש נושא לדיון...
איזון זה נמצא בכך כי זכותו הכללית של חבר המועצה לעיין במסמכים של העירייה מתוחמת על ידי זכות הפרטיות, פרט לדיונים במועצת העירייה עצמה. במסגרת דיון זה ניתנים לחבר המועצה הכלים הדרושים לעבודתו... הן על מסמכים שעניינם נדון במישרין והן על מסמכים שעניינם נדון בעקיפין, אך שמידע לגביהם חשוב הוא וקשור למסמכים הנדונים במועצה. כמובן, אין להרחיב את זכות העיון ולהקיף במסגרתה כל מסמך של העירייה. זכות כזו מוכרת אמנם על-פי סעיף 140א(א) רישא לפקודת העיריות [נוסח חדש], אך זכות זו סויגה, ונקבע, כי אין היא חלה על מסמכים אשר פירסומם אסור הוא על-פי כל דין, למעט מסמכים המשמשים נושא לדיון במועצה. עם זאת, אין לצמצם את הסיפא לסעיף 140א(ב) לפקודת העיריות [נוסח חדש] ולהחילו אך על המסמך המיוחד שנדון בישיבת המועצה. פירוש מצמצם זה ימנע מחבר המועצה לבצע את תפקידו כראוי. ביצוע ראוי של התפקיד מחייב כי לחבר המועצה יהא מידע מלא ומקיף וכי תהא לו תמונה כוללת של הנושאים המשמשים נושא לדיון המועצה. כאשר נושא הדיון הוא משכורתו של עובד, זכאי חבר המועצה לקבל מידע על כל שאלה סבירה, הנוגעת למשכורת או לשכר בפועל, יהא כינוים של אותם משכורת או שכר אשר יהיה...
לעומת זאת, אין זכות העיון משתרעת על ניכויים, הבאים על-פי הוראת העובד והמשקפים את ענייניו הפרטיים, כגון תכניות חיסכון והחזרי הלוואות (למעט הלוואות מהעירייה עצמה)..."
ב. סיכום ומסקנות
- מול זכות העיון עומדת הזכות לפרטיות, שהינה זכות יסוד במשפט הישראלי, נראה כי אין מקום להרחיב את זכות העיון יותר משהתירה הפסיקה עצמה במפורש.
- התשובה לשאלת היקף העיון משקפת איזון בין השיקולים השונים. כלומר, היקף העיון צריך לאפשר לחבר ועדת הביקורת למלא כראוי את תפקידו, בהלימה לעקרונות של הגנת הפרטיות וחופש המידע.
- במסגרת זו יש משקל משמעותי אפוא לסוג המידע המבוקש ולרלוונטיות שלו לתפקוד חבר וועדת הביקורת.
- ההנחה הרלוונטית לעניינו היא, כאשר חבר וועדת ביקורת מבקש לעיין במסמכים הנוגעים להסכמים ותלושי שכר של עובדים, עליו להצביע על כך שהדבר נחוץ לו לצורך מילוי תפקידו והשתתפות בוועדות הדנות באותו נושא הקשור בשכר.
- במידה והחבר לא הצביע על כך, ולא הצביע על מקור חוקי אחר מכוח חוק חופש המידע המאפשר את גילוי המידע, הדבר מהווה פגיעה בפרטיות.
- מכאן ניתן להסיק כי חבר ועדת ביקורת בעמותה עירונית, המעוניין לעיין במסמכים הנוגים להסכמים ותלושי שכר של עובדים, צריך להצביע על כך שהעיון דרוש לו לצורך דיון באחת מוועדות המועצה. קרי, עליו להוכיח כי מתקיים החריג המוגן בסעיף 140(א)(ב) לפקודה או להצביע על מקור חוקי אחר, מכוח חוק חופש המידע המאפשר לו לעיין במסמכים. במידה ולא עשה זאת, הדבר מהווה פגיעה בפרטיות ואין לאפשר לחבר לעיין במסמכים.
בכבוד רב,
מדלן שינחה, עו"ד
איתן מימוני, טבק ושות'
משרד עורכי דין