המועצה האזורית החליטה להשתחרר מהסכם הפשרה עם הנישום והגדילה את שומת הארנונה במיליונים

ענייננו בערעור מנהלי שהגיש מנהל הארנונה במועצה האזורית מנשה, כנגד החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה. השאלה המרכזית שעלתה היא סמכותה של המועצה להשתחרר מהסכמי פשרה בענייני ארנונה.

הרקע

מחצבות ורד בע"מ, היא המחזיקה והמפעילה של מחצבה המצויה בשטחי המועצה האזורית מנשה, בגינה שילמה ארנונה מידי שנה. בעקבות מחלוקת בין הצדדים בעניין חיובי ארנונה, שנבעה מסקר נכסים שנערך הגיעו הצדדים בשנת 2009 להסכם פשרה הקובע את תשלומי הארנונה שתשלם המחצבה עד לסוף שנת 2018. בהסכם הפשרה נקבעו השטחים שבגינם תחויב המשיבה בארנונה, וכן נקבע מנגנון להגדלת השטחיים החייבים בארנונה, אך לא נכללה הוראה המאפשרת לסטות מהמוסכם באם יתגלו שינויים עובדתיים.

בשנת 2017, בעקבות סקר נכסים נוסף שבמהלכו התברר למועצה כי המחצבה הרחיבה את שטחי החציבה, החליטה המועצה "להשתחרר" מהסכם הפשרה והוציאה למחצבה שומת ארנונה חדשה לשנים 2015-2018, על סך של 15,352,263 ש"ח, המחושבת לפי שטחי החציבה כפי שנמצאו על ידה בפועל.

על שומה זו הגישה המחצבה ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה האזורית ובמקביל גם עתירה מינהלית. לאור הסכמות דיוניות, העתירה נמחקה וועדת הערר דנה גם בשאלת יכולתה של המועצה להשתחרר מההסכם. ועדת הערר מצא כי יש לבטל את השומה החדשה וקבעה כי המועצה לא היתה רשאית להשתחרר מהסכם השומה שנחתם בין הצדדים משום שהצדדים לא קבעו את הוראות הסכם הפשרה על פי נתונים מדויקים, אלא קבעו את סכומי החיוב ובהתאם ציינו את השטחים הצפויים להיות בכל תקופה, ומאחר ולא חל שינוי נסיבות קיצוני אשר מצדיק השתחררות.

בערעור המינהלי אשר הגישה המועצה כנגד החלטת ועדת הערר,  היא טענה כי התקיימו הנסיבות המצדיקות השתחררות מהסכם הפשרה, המחצבה הרחיבה את פעילות החציבה מעבר לצפוי באופן משמעותי, ומאחר והיא אמונה על אינטרס הציבור, ואחראית על תקציב מאוזן, על המועצה לגבות את מלוא חיובי המס על פי דין.

מנגד, המחצבה נסמכה על החלטת ועדת הערר, וטענה כי הסכם הפשרה נועד ליצור יציבות וודאות לאורך זמן, וכי השינויים שבוצעו אינם משמעותיים ואינם מצדיקים השתחררות וחיוב רקטרואקטיבי.

דיון והכרעה

בית המשפט מצא כי יש מקום להתערב בהחלטת הוועדה בעניין כוחה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה, וקבע כי המועצה הייתה רשאית לעשות כן. עם זאת, בית המשפט סבר כי בנסיבות המקרה לא הייתה המועצה רשאית להוציא למשיבה שומות רטרואקטיביות.

ראשית, בית המשפט מציג את הלכת ההשתחררות. ככלל, הרציונל להלכה זו טמון בטיבה של הארנונה הכללית המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות, כמס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציבן.

רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן היא מחויבת לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה. משכך, השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי. כלומר, הטעם בהלכת ההשתחררות הוא הצורך בגביית מס אמת ולמנוע פגיעה בשאר האזרחים אשר נאלצים לשאת בהכבדה הנובעת מהסכם פשרה אשר נחתם בין נישום לרשות. מובן, כי גם רשות ציבורית מחויבת למלא את התחייבויותיה, שכן מוטלת עליה חובת הגינות, אך כאשר קיים צורך ציבורי חיוני שאינו מתיישב עם המשך הקשר החוזי, יש לתת לרשות סמכות להשתחרר מן החוזה.

באופן דומה, הלכה היא שכל ויתור, מתן הנחה או פטור מתשלום ארנונה חייבים להיות מעוגנים בדין ולהיעשות בזהירות רבה תוך איזון האינטרסים השונים, שכן הענקת זכות יתר לאחד שקולה לגריעה מזכותו של אחר. בית המשפט סובר כי זהירות זו צריכה להתבטא גם במשך ההתחייבות של הרשות לתת הקלות או הנחות לנישום, שכן כאשר מדובר בהסכם פשרה ארוך עולה החשש כי ההסכם אינו מביא בחשבון שינויים עתידיים. לכן, על הרשות לשקול את השיקולים הרלבנטיים, ובמידת הצורך להשתחרר מההסכם ולשלוח לנישום שומה מתוקנת. השיקולים שעל הרשות לשקול הם מידת ההסתמכות של הנישום על ההסכם, טיבה של ההנחה שניתנה לאזרח, מהות ההסכמות ומשך הזמן שחלף, היקף המס שנגרע מקופתה בשל ההסכם וחוסר הסבירות בתנאי ההסכם וכיו"ב.

באשר להסכם עצמו, בית המשפט סבר כי אי כלילת הוראה בהסכם המאפשרת לצדדים לסטות מהמוסכם אם יתגלו שינויים עובדתיים מחד ותקופת ההתקשרות הממושכת מאידך, יוצרת קושי רב.,מדובר בסטייה משמעותית ביותר של שטח החציבה, ולמרות שהמשיבה ידעה זאת היא בחרה שלא להודיע למועצה על הגדלת השטח או לעדכן את חיובי הארנונה.

מאחר שהמועצה הבהירה כי היא זקוקה לכל תשלום על מנת לממן את הצרכים הציבוריים, ובשים לב כי הפרש הארנונה שעל המשיבה לשלם בשל הגדלת שטחי החציבה הוא כ-8 מיליון ש"ח בשנה, יש להביא זאת בחשבון במסגרת שיקול הדעת המסור לרשות לצורך השתחררות מהסכם הפשרה, שכן עמידה על הוראות ההסכם משמעה פגיעה בקופה הציבורית והטלת תשלום על תושבי המועצה. באשר לקביעת הוועדה כי הסכם הפשרה התבסס על "מחיר כולל" על מנת להתאים את הנתונים לתוצאת המס המוסכמת, בית המשפט פסק כי דווקא מקום שבו הצדדים הגיעו להסכם פשרה המבוסס על "מחיר כולל", יש להקפיד כי השומה המוסכמת תחול רק לתקופה מוגבלת, באופן שלא יכבול את הרשות בהסכם זה לזמן ארוך.

באשר לשומה הרטרוקאטיבית שהוציאה המועצה למשיבה לשנים שקדמו לסקר הנכסים, הלכה היא כי לרוב חיוב רטרואקטיבי הוא פסול, והוא יותר רק בנסיבות מיוחדות בהן האשם רובץ על כתפו של הנישום – אשר לא התקיימו בענייננו. לפיכך, אין לחייב את המשיבה בתשלומי ארנונה על בסיס הנחה בלתי מוכחת כי השטח הנוסף נתפס ושימש לחציבה כבר שנתיים לפני מועד המדידה.

לבסוף, בית המשפט מדגיש כי עניין השתחררות של רשות מנהלית מהסכם שכרתה עם נישום צריך להתברר רק בבית המשפט. עם זאת, לאור הסכמתם של הצדדים כי הוועדה תדון בטענות, הסכמה שאושרה בבית משפט, ומאחר שהצדדים לא העלו טענה של חוסר סמכות של הוועדה, בית המשפט אינו נדרש לסוגיה.

סיכום

בית המשפט פוסק כי המועצה הייתה רשאית להשתחרר מהסכם הפשרה ולהוציא למשיבה שומת ארנונה מתוקנת. עם זאת, המועצה לא הייתה רשאית להוציא שומה רטרואקטיבית ועל כן יש לקבל את הערעור באופן חלקי, כך שהדיון באשר לשומת 2017 יוחזר לוועדת הערר על מנת שתדון בטענות המשיבה.

מאחר שהערעור התקבל באופן חלקי בלבד, בית המשפט לא פוסק הוצאות.

ניתן ביום: ג' באב תש"פ, 24 ביולי 2020.